“危改”过程中的公众参与

　　刘婧娟

　　如今，房屋拆迁问题已是社会生活中一大热门话题。政府、开发商以及居民之间的博弈激烈而有戏剧性。如何处理好这其中的种种问题，其实关键在于利益平衡。而如何实现利益平衡，这将涉及到现在理论界同样热门的话题——公众参与问题。

　　2007年6月9日，酒仙桥地区将进行投票，让该地区的老百姓来决定和危旧房改造有关的一系列问题。这是一个典型的公众参与。但是不难想象，这样一个程序走完之后，问题并没有解决。因为，如何对待那些被多数人意见所掩盖的少数人的意见将提上日程。如果处理得不好，势必又会出现不少“钉子户”。

　　这样想来，难道是“全民公决”这样的“公众参与”程序用错了？

　　要想清楚这其中的道理，首先要了解“民主”观念的演变过程。

　　首先，“代议制”式的民主并不能解决所有问题，行政决策中的“公众直接参与”式的民主在现代社会非常重要。以前关于民主的理念是一种“代议制”式的民主理念，即由公民选举议会以及部分行政官员，选举过程完成以后，公民就不再参与，国家事务完全交给这些民意的代表者来行使。而当国家变成为“行政国”时，大量的日常行政事务都会涉及公民的切身利益，单靠几年一次的选举不能使民意得到充分有效的表达，于是，日常行政中的公众直接参与就变得十分必要，它也是民主价值的体现。

　　其次，很多时候需要的是“协商式”民主，而非“票决式”民主。人们常常认为，民主的核心理念是：公民享有平等的投票权，少数服从多数。这种严格的“票决式”的民主虽然强调了意见的表达和正反意见的比例，但有其自身的缺点：一是不利于利益各方理性有效交流，容易使不同的意见扩大化分裂化；二则不利于保护少数者的利益。于是“票决式”的民主开始向“协商式”民主过渡。后者将理性公民之间的协商引入民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的讨论，提升民主的质量。使决策不仅仅是意见的聚合，不仅仅是程序上的“多数决定”，而是有质量的、理性的决定。

　　公众参与可以通过多种方式进行：正式的程序有听证会、论证会等。非正式的程序有座谈会、公告-评论程序，以及最近在美国兴起的协商民主程序。

　　酒仙桥地区的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事务，它不能通过几年一次的选举来采纳公众的意见。

　　6月9日的“全民公决”，是在纷争已起，政府的决策将难以执行的时候才做出的。这种迟到的正义无疑使其价值打了折扣，因为对于每个居民而言，他们面临的结果或是全输，或是全赢，而没有第三种可能。

　　按照政府的逻辑，既然危房鉴定已经做出，那么危改决定就有了正当依据。但客观理性地来分析：居民的住房是否属于危房是一个问题；应否拆迁改造是一个问题；而以何种方式、何种条件来进行拆迁改造是另一个问题。第一个问题是需要依靠专业技能和专家理性来做出的，公众参与没有太大的实际意义，但后两个问题则与居民的利益休戚相关。政府将三个不同的问题化而为一，简化了程序，是这次事件的症结所在。

　　因而，将这三个问题分别看待和处理，并且提供各种适当的方式让公众参与非常重要。这等于给了

　　但是，参与方式需要更为精巧的设计才能达到公众参与的效果。

　　以问卷调查为例，这一形式虽然起到了汇集民意的作用，但是并不能算作公众参与。在美国即使是最简易的公众参与模式——“通告-评论程序”都有最基本的四步程序要求：即行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容公布于《联邦登记》之上，供利害关系人了解和评论；利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政机关递呈意见；行政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意见；行政机关最后公布的规章必须包括一个关于制定规章的根据和目的的简要说明。而民意调查只是一个政府或开发商的单方行为，与真正的公众参与程序相去甚远。

　　而“全民公决”这一程序的可行性也值得商榷。正如本文之前所说的，协商民主作为一种理论和制度方案，主要是基于对程序化的“票决式”民主的批判和反思而提出的。尤其是对公民日常生活中的微观问题的决策，对涉及多元的利益而又没有非此即彼的正确答案的决策，以及对可以有多种解决路径的问题的决策，协商式民主更显得必要。在本事件中，如果把“全民公决”作为公众参与的方式，并最后以强制拆迁作为最终解决手段，虽然问题得到了解决，但可以预想，这会加深不同利益团体间的矛盾，加深人们对政府的怨恨，并可能会使“钉子户”事件再度上演。这是一种口号式的、群众运动式的“多数人的暴政”。因此并不是最好的解决途径。

　　最后，笔者的一点建议是：政府、开发商和有着不同利益诉求的公民团体可以分别派选代表组成一个协商委员会，具体地商讨详细的拆迁方案。在补偿标准公平合理的基础上，对不同情况的公民可以不同的方式安置和赔偿，最后试图找到一个各方都满意各方也都有让步的均衡解。

　　(本文作者系北京大学宪法与行政法学博士)

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