中美经贸争端进入“世贸时代”

　　文-梅新育 图-CFP 提供

　　2007年2月2日和4月9日(当地时间)，美国先后就出口补贴、知识产权保护和出版物市场准入制度向世贸组织起诉中国，在国内外引起广泛关注。中国入世之后与世贸组织争端解决机构近乎“绝缘”的局面由此彻底打破，中美经贸争端也很有可能将就此进入以通过世贸组织的多边途径解决的新阶段。

　　争端与贸易共进的中美经贸关系

　　1979年7月，中美两国签署《中美贸易关系协定》，承诺从1980年2月1日起相互给予对方最惠国待遇，中美贸易开始全面正常化。2006年，中美贸易额已经上升到2626.81亿美元(中国统计)，27年增长108.45倍，年均增长18.99%。今年第一季度，我国对美贸易额为667.2亿美元，同比增长20.1%。而按照美方统计，2006年中美货物贸易额已经高达3430亿美元，今年第一季度为859亿美元。

　　然而，中美经贸摩擦在双方建立正常经贸关系之后不久就开始了。1979年7月，中美两国签署《中美贸易关系协定》；当年，美国便单方面宣布对中国7大类出口纺织品实行限额。近20多年来中国经济迅速发展，又使得美国国内的一些利益集团倍感威胁；在美国贸易政策转向公平贸易的背景下，中美贸易摩擦随着中美经贸交往规模的迅速扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、反倾销、知识产权、人民币汇率安排等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。

　　尤其是最近几年，以美国经常项目收支逆差为表现的全球经济失衡空前严重，中国则是全球最大贸易顺差国之一，是美方统计的美国最大贸易逆差来源。按美方统计，2000～2006年对华贸易逆差从838亿美元增加到2325亿美元，今年第一季度为570亿美元；2006年和今年第一季度，对华贸易逆差分别占同期货物贸易逆差总额的28.4%、31.7%。

　　在这种情况下，中国自然而然成为美国压缩经常项目逆差的重点；而在“美国贸易逆差根源在于中国不公正贸易行为”的假定下，贸易保护和压迫人民币升值又被许多美国人视为解决中美贸易不平衡的灵丹妙药，“敲打中国”成为美国某些势力乐此不疲的游戏。随着民主党因中期选举获胜而把持国会山、华盛顿形成白宫与国会由两党分治格局，加之小布什已经因为伊拉克战争而深陷泥潭，为了赢得总统大选胜利，民主党议员们有着更强烈的动机要挟中期选举获胜余威而在一切可以发难的议题上“宜将剩勇追穷寇”，华盛顿的贸易反华风潮明显加剧，今年3月，美国国会两院贸易涉华提案竟有8个之多。

　　更加倚重世贸机制：美国贸易争端策略变化的轨迹

　　鉴于全球多边贸易体系对中国对外经贸平稳持续发展具有不可替代的作用，中国业已加入世贸组织，并相应承担了诸多义务；在对华贸易争端压力加大的同时，美国处理争端的策略日益强调利用世贸组织争端解决机制。

　　2006年2月14日，美国贸易代表署发布中国入世以来第一份全面评估对华贸易关系的报告——《美中贸易关系：进入更大责任和执法新阶段》(以下简称《报告》)。该《报告》中提出的最引人注目措施之一是组建对华执法特别工作组，并规定该工作组将集中力量准备、处理世贸组织潜在涉华案件。

　　美国的这一新策略很快便投入实践。《报告》发布不过一个半月，2006年3月30日，美国就和欧盟共同向世贸组织投诉我国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》，加拿大随后加入。

　　一波未平，一波又起。2006年10月，美国又挑起了对华铜版纸反补贴争端；2007年2月2日，美国再向世贸组织提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激钢铁等行业的出口。美国时间3月30日，美国宣布对中国适用反补贴法，并发布向从中国进口的铜版纸征收反补贴税的初裁决定，标志着美国不对“非市场经济国家”出口商品征收反补贴税的判例正式终结，开创了美国对“非市场经济国家”征收反补贴税之先河。

　　到2007年4月9日，美国贸易代表施瓦布再次宣布，美国将向世贸组织争端解决机构起诉中国知识产权(主要是版权和商标)保护和出版物(书籍、音乐和视听产品)市场准入制度。

　　是非曲直

　　就这两起案件本身而言，美方起诉之举在总体上并无太多道理。

　　就知识产权之争而言，我们首先应当明确，知识产权制度究竟是否有助于推动经济增长和技术创新，至今并无定论，不少研究结果表明，知识产权制度并未改变创新的数量，仅仅是改变了创新的方向。知识产权保护的力度越大，昔日创新者的垄断收益越高，进一步创新的动机趋向削弱。从美国的实践来看，过分严厉的知识产权保护恶化了创新的条件，它迫使创新者不是把主要精力用于创新，而是用于避免踏上“侵权”的地雷。

　　即使不考虑知识产权制度经济效应的争论，中国这些年在保护知识产权方面的人力物力投入之多、工作强度之大、成效之显著，均系前所未有。美国对这些视而不见，一味提高要求，实属无理取闹。

　　不仅如此，美方对我国的某些知识产权要求与其他要求相互矛盾。例如，按照美方的要求，我国政府开展了软件正版化工作，政府部门的上述工作已经全面展开，大型企业的软件正版化工作也将在今年开始。然而，美国要求中国政府推进企业软件正版化是违反企业法规和中国入世承诺的，而中国入世承诺绝大多数又是根据美欧等西方国家要求作出的。对于非国有企业，中国政府没有任何权力规定其必须购买正版软件；对于国有企业，正是在美方的要求下，在中国入世《工作组报告书》第46条，中国代表确认，“中国政府将不直接或间接地影响国有企业或国家投资企业的商业决定，包括关于购买或销售的任何货物的数量、金额或原产国”，中国政府如果直接要求国有企业购买正版软件，就违反了入世时对美国等贸易伙伴的承诺。看来，在向我们提出这样那样的要求之前，美国人很有必要先把自己的这些要求清理一番，以免自相矛盾。

　　更有甚者，美方的某些知识产权要求纯属侵犯人权，在取消知识产权适用刑事法规方面的门槛要求就是如此。在很多对外经贸争端中，美国将无论如何也不敢在国内实施的要求强加于贸易伙伴，这一点就是一个明显的例证。

　　部分是由于美国一贯的霸权主义作风，部分是由于美国的贸易保护主义决策背后有太多的政治动机，在美国提出的指控中，事实往往沦为牺牲，甚至出现“硬伤”。在世贸组织框架下与美国就中国钢材等产品出口开展的反补贴磋商中，我方就发现美方指责中国的某些所谓“补贴”项目在中国的实践中早已不存在。

　　贸易争端对华影响几何

　　美国接连向世贸组织起诉中国其社会反响甚大，但我们不必高估其经济后果。以反补贴争端为例，纸品贸易在我国出口总额中所占比例不大，铜版纸又是其中的一小部分。我国2006年出口总额高达9691亿美元，对美国“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”出口额仅占0.11%。即使考虑到这次初裁后的连锁反应，我们也不必过分惊慌。此外，还有几项因素制约美国对华反补贴争端升级激化。

　　首先，美国金融服务业不希望中美贸易争端妨碍其跻身飞速发展的中国金融服务市场。尽管美国传统制造业支持对华贸易保护，但美国金融服务业拥有强大的竞争优势，而中国国民收入正在迎来高速增长的临界点，金融服务市场面临前所未有的大发展，美国金融服务业正迫切希望进入这个最有潜力的市场，中美两国如果在货物贸易上的争端过度激化，势必影响他们进入中国市场。

　　其次，即使在货物贸易领域，贸易战失控也有损美国利益。历史上的对华贸易对美国摆脱独立初期的经济萧条发挥了重要作用，当代中美贸易同样是一种“双赢”的关系，美国从中受益更多。

　　而且，中美经贸发展到今天，早已形成你中有我、我中有你的格局，通用、波音、沃尔玛等众多企业巨头要么很大比例的生产在中国国内进行，要么很大部分货源来自中国，要么很大一部分利润来自中国业务，美国挑起贸易争端难免自伤。在纺织品、家具等众多中国出口商品的争端中，我们已经看到了这一点；在纸品贸易中，我们还将看到这一点。就纸业而言，中国与美国之间的分工是森林资源丰富的美国向中国出口纸浆和废纸，中国用这些原料造纸和生产纸制品，然后销往包括美国在内的世界各国。根据中国《海关统计》，2006年中国从美国进口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”5.45亿美元，对美国出口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”10.80亿美元，就体现了这种分工关系，甚至中国去年评选出的女首富张茵也是靠从美国进口废纸起家的。如果真的爆发贸易战，对于美国上游企业绝非福音。古铁雷斯的声明导致美国金融市场大幅波动，道琼斯工业平均指数也一度跌逾百点，美元兑日元急挫逾0.5日元；一些分析人士甚至将中美贸易战威胁列为二季度美股走势最大风险之一，就充分说明了这一点。

　　第三，中国出口总额中外资企业占据了半壁江山，在华外资企业出口倾向也普遍极为突出，出口占其营业收入总额比重通常超过70%，甚至接近100%，中国对美出口有相当一部分属于外资企业出口，包括美资企业对母国的出口，此次美国对华反补贴案中受创者就包括外资企业。这样，美国采取的保护主义措施将波及在华投资的本国企业和第三国，进一步提高了保护主义措施的成本。

　　正因为如此，从经贸视角来看，对美国最有利的办法不是将争端过度激化，而是将其控制在一定程度以内，既向国内利益集团交待，也能避免代价过大。

　　综上所述，这两场争端应该还是在可控范围内。当然，美国决策者们之所以作出上述温和表示，也有可能是在采取“温水煮青蛙”的策略，究竟是哪一种情况，还需要我们有关部门根据他们掌握的信息进一步判断。

　　“奉陪到底”的中国对策

　　与以前“温柔敦厚”的风格不同，中国在今年这两次世贸组织争端中的做派比较强硬。在4月24日的“2007年中国保护知识产权高层论坛”上，国务院副总理吴仪严厉指责美国将中国知识产权问题诉诸世贸组织争端解决机制，明确中国政府对此表示强烈不满，并决定按照世贸组织相关规则积极应诉，奉陪到底。在对外经贸争端中，中国很少出动如此高级别的官员发出如此激烈的言论。

　　我们为什么需要在世贸组织奉陪到底？这首先是因为，在解决国际贸易争端的双边途径和多边途径中，双边途径固然有高效的优势，但问题是通过这条渠道的磋商可能要较多地立足于对方的贸易规则，而不是相对更加公正的世贸组织规则，而我们当初向公众宣传的入世最大优点之一恰恰是借助世贸组织争端解决机制遏制不公正的对华贸易摩擦，宣传最终都是要兑现的。而且，如果我们表现出竭力通过双边渠道解决争端、尽可能避免通过世贸组织争端解决机制的偏好倾向，无异于给了对方一个讹诈我们的把柄，在国内也无助于巩固国民对政府维护国民合法权益能力和决心的信心，无助于提高政府的威望。

　　不错，我们运用世贸组织规则的总体熟练程度肯定不如那些老牌贸易大国，但总体熟练程度不如不等于所有方面都不如，而且我们要提高利用国际贸易规则维护本国利益的水平，这种水平是需要通过真刀真枪的诉讼才能验证和提高的。

　　不仅如此，为了争取更合理的世贸组织规则、为了在国际经贸争端中的主动权，我国也必然要在这个问题上作出强烈反应。在知识产权等许多争议问题上，美国难以通过多边谈判将其意志强加于其他成员方全体，于是企图通过双边谈判各个击破；入世以来，美国企图利用中国入世不久、对世贸组织规则熟悉和运用水平比自己还有差距的弱点，用向世贸组织争端申诉的手段迫使中方退让，并取得了一定收获。对于美国这样的图谋，我们不可能允许其得逞，奉陪到底就成了我们的唯一选择。同时，在美国大选锣鼓声日益紧密之际，这也是告诉美国人，不要三天两头老是把中国当作国内政治生活的出气包。

　　最后，我们并不否认知识产权制度的积极作用，但是知识产权和出版物市场准入从来就不是单纯的商业问题，在很大程度上也是政治问题。以出版物市场而言，任何独立主权国家都不可能在这个塑造民族心灵的阵地上放任自流，任何国际经济组织也没有权力要求任何国家在这个问题上突破底线。

　　当然，打官司有胜有负，尤其是我们这个世贸组织的新成员，在玩弄世贸组织条款方面的熟练性显然比美欧国家差不少，甚至可能出现有道理却输官司的情况。但是，在贸易争端、特别是发展到诉诸世贸组织之类国际组织裁定的争端中，我们追求的目标不是争端裁决的胜利，而是实际的利益：出口市场、国内产业的发展等等，争端裁决的胜负与实际利益的得失并不完全重叠，这就要求我们在贸易谈判中追求实际目标而不单纯追求表面胜负。

　　一种情况是贸易伙伴违规限制我国出口，如果诉诸世贸组织或者区域渠道，我们胜诉的概率较高，但是可能会旷日持久，致使我们赢得“面子”却输掉“里子”。在这种情况下，如果可以确定不至于激励对方持续挑起贸易限制的道德风险，那么我们就应当选择周期相对较短的双边渠道解决，达成的协议可能表面上没有让我们大获全胜，但我们从中获得的利益比经过旷日持久的诉讼后在世贸组织终裁获胜要多。

　　另外一种情况是我国为了保护国内幼稚产业，提升国内产业结构而对外资企业和进口商品实行限制，遭到贸易伙伴反弹，诉诸世贸组织。鉴于世贸组织争端解决机制过程旷日持久，且败诉方无需向胜诉方赔偿，在适当情况下，我们完全可以充分发掘这一特点，即使在争端解决中最终败诉，也达到了保护本国市场足够时间的目的，国内生产在这段时间内可以成长起来，立足于国际化竞争了。所以，我们社会公众不宜抱着上世贸组织打官司必须胜诉的心态，那样可能对政府有关部门产生不必要的压力，迫使其担心在世贸组织败诉而竭力谋求双边渠道解决争端，反而给对方创造了讹诈我们的机会，从而不利于实现我们的实际利益。

　　责任编辑：韩春丽