安徽省管县破解县乡财政困境

　　安徽：“省管县”破解县乡财政困境

　　5月15日，安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。这一举措被外界评价为“省管县”改革的正式开始。

　　根据规定，“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面，扩权县可以“绕开”现行省辖市，由试点县自行审批、管理。

　　“10+2”放权

　　5月16日，安徽省发改委主任沈卫国告诉《中国经济周刊》：“此次扩权范围很广，共有143条，大致分为6类：下放审批权限，由试点县(市)自行审批或核准的事项43条；减少审批环节，由试点县(市)直接向省直有关部门申报项目的事项66条；资金安排和经费直接划拨的事项9条；计划管理和指标单列的事项7条；信息直接获得的事项12条；业务指导和进一步完善措施的事项6条。”

　　根据安徽省政府向《中国经济周刊》提供的《关于在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》，首批确定的“省管县”有宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县10个县，后来考虑平衡因素，又补加“毗邻苏浙地区”的广德县和经济欠发达的岳西县，这就是被政府界称道的“10+2”放权。

　　5月21日，中国历史地理研究专家、安徽大学历史系教授陆发春在接受《中国经济周刊》采访时表示：“省政府‘圈定’这12个县(市)作为‘省管县’试点，主要考虑这些县经济发展和区域历史的地位。”

　　他分析指出，这12个成员中有安徽“10强县(市)”之首的宁国市，有工业发展势头强劲的霍山县，有肩负安徽东进战略最前沿的广德县和国家扶贫工作重点县岳西；从地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以说安徽经济的大布局。

　　“省管县”让强县每年受益1亿

　　目前，在一些省份进行的“省管县”试点中，大多数省份是以“浙江经验”为框架出台的政府文件。

　　5月20日，宁国市相关负责人在接受《中国经济周刊》电话采访时表示：“如果能借鉴浙江经验，放得更到位，做到后来居上，将人事权、年终财政收入将和省政府直接结算，增加可用财力，进行更多的城市建设。”

　　该负责人解释说：“如果这样，预计宁国财政每年由此受益能达到1亿元左右，金融信贷在省直管之后,宁国将能拿到更大的贷款份额 。另外，‘省管县’的意义所在就是审批权的下放。”

　　“以浙江为例，‘省管县’一共下放了313个项目审批权。也就是说符合这些条件的项目建设开工,宁国市政府不必去向上级单位请示,也就不必担心自己的好项目被抢。”

　　“每年省里都会有一批重点项目建设，如‘861工程’。但是这些项目建设，往往都落到地级市的头上,县级(市)很难分享，建设优先权也往往在地级市之后。”该负责人说。

　　试点县实行考核淘汰制

　　“12个试点县(市)并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点(市)县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县(市)将予以淘汰，达到要求的县(市)可以进入。”5月18日， 安徽省政府秘书长张俊告诉《中国经济周刊》，“因此，省内其他县(市)如达到要求，仍有进行这项试点的机会。而考核所依据的主要目标是，各试点县(市)的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县(市)规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”

　　安徽省发改委主任沈卫国表示，“比起已经实行‘省管县’的省，我省的放权力度和范围都不比他们小，在今后，可能比他们更大。我省这次扩权的基本原则是：‘责权统一、重心下移、能放都放、依法合规’，鼓励试点县大胆实践，加快发展。”

　　“事实上，最近5年来，县域经济的快速发展，‘源动力’在于观念与体制的创新。”安徽省发改委综合处相关负责人告诉《中国经济周刊》。而“省管县”实施后，“环节减少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府发展研究中心农村处副处长靳贞来认为，“省管县”是缩少城乡差距的重要一步。在现行的体制下，市级机构实际上多是起上传下达的作用。省直管县预示着政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。

　　同时，也有分析人士担忧，某些只会搞政绩和形象工程的群体因为权力的下放，自主权的增加和缺乏必要的监控制度，而大搞无实际效益的面子工程、短期开发和盲目投资，造成一系列的不平衡，与当今提倡的可持续发展相背离，结果是适得其反。

　　在外界对“省管县”提出担忧的同时，一些县(市)的负责人则认为，审批权限并未放到位。“我主张倒过来公布，就是公布那些不能放的审批权，那样不就更容易操作了？”5月25日，霍山县人民政府县长陈俊在合肥接受《中国经济周刊》采访时直入主题，“140多项放权，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。”

　　陈俊县长告诉《中国经济周刊》，从操作上看，扩权县在很多方面向省里和市里“两头汇报”，除了综合产业，有些项目省里也不愿意审批。

　　湖北：全部县(市)享受地市级管理权限

　　2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。

　　按照这一发展新思路，在今后县域经济的发展过程中，湖北省将依法对行政许可事项、行政审批审核事项进行清理，按照能放则放的原则，再次下放一批对县域经济发展有重要促进作用的经济社会管理权限，赋予县(市)更大的自主权和决策权。继续实行激励性的财政政策，完善“县财省管”的管理体制，提高县(市)自我发展能力。

　　“扩权强县”催生财政“省管县”县域经济实力不强、活力不足，是制约湖北发展的一个重要因素。 2003年6月，湖北省决定在大冶、汉川、宜都等20个县(市)试行“扩权强县”，将239项经济管理权限下放给这些县市。

　　一年后，这20个“扩权县”实现工业增加值近300亿元，比全省平均水平高出5.4个百分点。其中11个县市的固定资产投资同比增加一倍以上。仙桃、潜江、天门、曾都、汉川5个县(市、区)生产总值超过100亿元。2004年春节过后，这些县(市)出现了历史上从未有过的“民工荒”，县域经济的“蓄水效应”开始显现。

　　面对“扩权强县”政策给湖北县域经济带来的快速发展，湖北省的决策者们意识到发展县域经济要增强其自主发展能力，关键在于放权、放活。2004年，湖北省再次对这20个扩权县(市)进一步简政放权，扩大县(市)发展自主权和决策权，在项目审批、办事程序等方面赋予它们与“省管市”相同的权限。

　　与此同时，在对浙江、安徽等省份的考察调研的基础上，湖北省根据国务院、

财政部明确提出的进一步完善省级以下财政体制的要求，从本省的实际出发，对52个县(市)实行“省管县”财政体制。对这些县(市)在预算管理体制、各项转移支付及专项补助资金、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还等五个方面进行了改革，由省直接管理到县(市)。

　　2006年，湖北省县域生产总值达到3800亿元 ，与2003年相比，增加了近7亿元。农民人均纯收入高达3254.96元，比上年净增了300多元。数据表明，湖北省实施“省管县”财政体制改革极大地激发了县域经济发展的活力。

　　“省管县”让县级财政增长60%

　　据悉，湖北省以前实施的“省—市—县”财政管理模式在很大程度上不利于县域经济进行自主发展。对此，湖北省委书记俞正声提出“要完善财政省直管县体制，从资金、技术、项目、人才、财政转移支付等方面，加大对县域经济的扶持力度。”

　　在实施“省管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县(市)收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。

　　提升县(市)的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市(州)政府帮助和支持所辖县(市、区)大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县(市)，省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。

　　湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县(市)以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县(市、区)以2003年为基数，省集中增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县(市)统筹用于支持经济社会发展。

　　新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。

　　中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。

　　浙江：

义乌成权力最大县

　　2006年11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅的一纸文件让有关县域治理的话题再次成为全国焦点。这份文件指出，浙江省委、省政府已确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。

　　改革开放以来，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。研究人士认为，浙江之所以能连续几年雄踞“百强县”榜首，跟上述改革以及上世纪90年代初承袭下来的“省管县”财政体制有着密不可分的关系。

　　这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面，一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。

　　二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。

　　这份文件明确指出，试点将以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，进一步深化县级行政管理体制改革，促进县域经济社会加快发展。

　　专家认为，实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。

　　江苏：从“省管县”财政体制寻求突破

　　近日，江苏省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标。江苏省副省长仇和在今年省“两会”期间表示，财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接。专家表示，虽然从表面上看，目前的“省管县”计划似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，但全面的“省管县”计划实际上正在按部就班地推行。

　　“实行省直管县是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，为解决三农问题和新农村建设创造条件。”江苏省社会科学院“省管县”课题组主撰者徐元明对媒体表示，原来的“市管县”，增加了管理层次，束缚了县域的发展，而实行“省管县”，将是从体制层面进一步给县级市松绑。“就江苏省而言，由‘市管县’体制下的13个发展主体变为处于平等地位的65个独立发展主体，必将使江苏省经济出现一个崭新的局面。”

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