政府信息公开的动力机制

　　5月，山东临沂因为“口足病”这样一个公共卫生事件被推上了舆论浪尖，如果没有此前《政府信息公开条例》的发布，这一事件或许不会进入那么多人的视野。

　　正是临沂相关部门在信息公开还是不公开之间的犹疑，引发了公众对于政府公信力的质疑，以至于最终政府出面澄清事情真相时已经无法取信于民。有人说，这是《政府信息公开条例》发布之后的第一次预演，在这场预演中政府是主角，公众在打分。

　　几乎与此同时，经由媒体曝光的另一事件，也让公众从一个侧面看到政府信息不公开对利益相关者的侵害。上海市闸北区民政局一个小小的福利科科长，利用上海下放外省人员回沪申报户口的政策条文和操作程序不公开，公然索贿73万元。这一案件因为发生在中国最早进行信息公开立法探索的上海，因此引发了人们更多的担忧：政府信息，在公开与不公开两端之间，到底谁是“原则”，谁是“例外”？

　　这一北一南两个城市发生的事件，让《政府信息公开条例》发布之际的舆论欢呼声中，夹裹着清晰可辨的理性声音。毕竟，从2001年底形成立法动议，到2002年草案成文，2007年正式发布，再到2008年才能够得以最终实施，这样一段艰难的立法实践伴随着公众长达7年的耐心期待。

　　7年期待之后，一些人还是心存遗憾。立法草案中“以公开为原则，不公开为例外”的字眼最终没有出现在《条例》正式发布的条文中。然而，值得宽慰的是，信息公开最终还是依靠法律规制成为政府不可推卸的义务。

　　法律只给政府指出了一个应然的方向，要最终抵达目标还需要行为的动力。两千年的中国神秘行政传统，不会因为20年的村务公开实践和短短几年政务公开演练就失去历史和文化的惯性。对于政府来说，公开与不公开这样一对趋避冲突客观存在，关键是《政府信息公开条例》设计了什么样的动力机制可以解决这一冲突。

　　仔细研究《条例》，我们能够梳理出三条动力机制设计的线索，一条存在于行政机关内部，其余两条存在于行政机关外部。

　　在配套制度方面，《条例》要求政府应当准备信息目录和公开办事指南，指定专门人员，提供查阅条件，在时限内答复，建立违法责任追究制度等，立法专家认为这些规定实际上产生倒逼效应，促使政府机关走向信息公开。

　　而《条例》中一条极易被人忽视的规定，则被视为政府信息公开最重要的动力机制。这就是政府信息公开的年度报告制度，这项制度规定淹没于诸多的法律条文中，没有成为媒体争相报道的立法亮点。但是，法学专家却认为年度报告制度在今后我国的立法活动中将得到最大程度的吸收和借鉴。《条例》规定，政府要把信息公开规定的实施情况发布年度报告，并且必须向社会公开，这样规定实际上就把法律的执法监督权或检查权交给了公众，而按照惯常的逻辑，执法检查一般则由人大常委会或者是国务院派员进行。

　　另一条动力机制设计，就是救济途径的制度安排。信息公开与政务公开比较而言，后者一般没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性；《条例》则提供行政复议、行政诉讼等法定救济途径，以保障公众知情权，监督政府机关依法公开信息。

　　从以上分析不难看出，政府信息公开的动力机制设计，内部力量与外部力量比较而言，立法者为外部力量发挥作用预设了更大的空间。《条例》能否有效地纠正政府神秘行政的习惯，继而深刻地改变公众的政治生活，不仅仅有赖于行政机关恪守法律的自觉，更有赖于公众对自身知情权的积极维护以及更多政治参与的热情。

　　杨 敏