重庆直辖十年观察：构建低成本法治政府

　　作为在欠发达地区实践科学发展的一块“试验田”，重庆不仅汇集了东、中、西部三个区域的阶段性矛盾，而且集移民地区、民族地区、生态环境脆弱地区于一体

　　6月18日，重庆站在直辖十年的新起点上。

　　今春“两会”，胡锦涛在参加重庆代表团审议时说，实践证明，中央设立重庆直辖市的决定是完全正确的。中央再次给重庆“定位导航”：加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。

　　就在6月上旬，国家发展和改革委员会报请国务院同意，批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这也是我国首次设立这方面的试验区。

　　十年前，当中国第四个直辖市阔步走上改革发展的新舞台时，人们关注的目光中，还带有一丝怀疑。

　　走过十年，重庆市经济年均增速超过10%，人均地区生产总值增加2倍，地方财政收入增加9倍，城乡居民收入整体上增加1倍多，在西部地区的“龙头”、“窗口”和辐射作用日益显现。

　　研究区域经济的学者告诉《瞭望》新闻周刊，这十年来重庆的跨越式发展证明——设立重庆直辖市是中国区域战略布局的一招“妙手”高棋，开启了中国区域经济均衡协调发展的新航程。

　　直辖后的重庆在承接国际和沿海产业向内陆地区转移中发挥着枢纽作用；“重庆板块”以长江黄金水道与“长三角”相连，以西南出海大通道与“珠三角”相接，在我国经济布局向内陆地区拓展中起到了战略支撑作用。

　　有媒体因此把重庆称为“中国第N城”——未来发展有着无限的可能。

　　一个不像直辖市的“另类”直辖市

　　深入了解重庆的市情，就不难理解这个年轻的直辖市背后的艰辛。重庆是极其特殊的一个直辖市，从传统眼光看，甚至是一个不像直辖市的“另类”直辖市。

　　直辖市本来是与城市化水平高、工商业发达的经济社会基础相适应，依托在政治、经济方面有特殊影响和重要性的城市。但是，重庆直辖市的设立，却突破了传统的区划理论和实践。

　　重庆市情的“特殊”表现在三个方面。一是“直辖市的体制，中等省的规模”。重庆辖区面积8.2万平方公里，是京、津、沪三个直辖市总面积的2倍多，直接管辖的行政单位达40个，为全国之最。在一个中等省规模的区域内，构建直辖市体制，注定会遇到许多前人没有遇到过的问题，特别是京、津、沪没有遇到过的问题。

　　二是大城市大农村并存，二元结构矛盾突出。3100多万人有80%在农村，直辖之初的农村贫困人口高达366万。

　　三是地区间经济社会发展水平差异很大，既有代表东部地区水平的都市经济圈，又有代表中部地区发展水平的渝西经济走廊，还有代表西部地区发展水平的三峡库区生态经济圈，区域间人均GDP差距最多达10倍以上。此外，中央还给重庆交办了百万三峡移民、老工业基地改造、农村扶贫攻坚、生态环境保护等“四大任务”。

　　即使是一个生活在重庆的普通人，都能感受到这个年轻直辖市的基础薄弱。郭道荣是重庆直辖后第一次公开选拔的县处级官员之一，1998年7月，他赶往重庆东南少数民族山区的黔江区赴任，去担任文化局局长，路上整整花了26个小时，“重庆以外的人难以想象，一个直辖市的区离主城有26小时的车程？”而大巴山深处的城口县到重庆，几年前开车还需要两天时间，县干部到重庆开会先要坐车到四川地界，再辗转奔往重庆城。

　　不少专家认为，重庆不仅东部现象与西部现象叠加，而且集移民地区、民族地区、生态环境脆弱地区于一体，汇集了我国东、中、西部的三个区域的阶段性矛盾，可以说是中国在欠发达地区实践科学发展的一块“试验田”。

　　从1891年成为中国内陆最早对外开埠的通商口岸，到抗战时期的“陪都”、新中国建国初期的“西南局”以及改革开放的计划单列市，重庆地位几起几落。世纪之交，随着我国长江流域经济带开发、三峡工程建设和百万移民迁建，特别是西部大开发战略的实施，重庆被推到了国家现代化建设重大战略的交汇点。

　　构建“低成本”的法治政府

　　在经济学家眼里，重庆既是最“大”，也是最“小”的直辖市。“大”是指重庆是面积最大、人口最多、管辖区县最多的直辖市；“小”是指重庆的行政成本在全国31个省区市中最低。重庆的在职财政供养人数与总人口之比仅为1:55，按全国1:40平均水平计算，重庆每年可少支出人头经费约100亿元。

　　“‘直辖市的体制，中等省的规模’这一特殊的市情，使重庆的行政管理既无法照搬一般省区的体制，也不可能套用京津沪直辖市的现成模式，只有根据直辖市体制运行的内在规律和重庆区域特色，进行自己行政变革的探索”，直辖以来就担任重庆市编办主任的李玉琴告诉本刊记者。

　　直辖前，重庆的管理层次为“省－地（市）－区县－区公所（区公委）－乡镇”五级，管理层次多，新划归重庆的一些地区党政机关和事业单位超编，有些新划入的区县甚至超编50%。直辖后，通过两次大的行政管理体制调整，重庆的管理层次减少到“市－区县－乡镇”三级，取消了地市级中间管理层次，实现了行政管理的“扁平化”，不仅减少了行政成本，也将政策执行层级递减规律的影响降到最低。

　　一位长期在三峡库区工作的干部说，明显的效应就是行政效率大大提高，中央和市的决策能够很快地“一杆子插到底”；同时，上级的政策、资金能够直接落实到区县、乡镇，避免了雁过拔毛，层层截留。

　　全国人大代表刘明华教授认为，重庆十年的实践证明，在一个省级规模的行政区划内，取消地市一级，实现“省直管县”是完全可行的，也符合现代行政管理的趋势。

　　“精简-膨胀-再精简-再膨胀”是机构改革极易出现的“怪圈”。利用直辖的契机，重庆重新界定政府的权限和责任，由此来控制机构的设立和人员增长，既以“减人”促“减事”，又以“减事”促“减人”。一方面大幅度裁撤冗员，对富余人员开渠放水、平稳分流，又在实施“三定”中，普遍实行竞争上岗。另一方面，推行政企、政事、政社分开，将涉及民政、建设、国土资源、房管等共1400余项工作分别移交给相应的行业组织或事业单位承担，党政机关与240多家中介组织、626家行业协会脱钩。

　　李玉琴说，由于坚持“适度规模的政府”，重庆在管理人口和管理的行政单元增加一倍、管辖面积增加近两倍的情况下，直辖市市级机构人员编制不但未增加，反而比作为副省级市时还减少了4.3%，全市行政事业编制还余编6.2万名。

　　构建长江上游经济高地

　　直辖，提升了重庆的地位，激发了重庆的雄心。党中央1994年就提出“努力把重庆建设成长江上游的经济中心”。这既是党中央的殷切希望，也是新重庆的雄心壮志。

　　对于重庆的雄心，10年前不少人觉得勇气可嘉，底气却不足。家底薄、负担重的重庆要嬗变为长江上游的经济中心，无疑需要标本兼治的手段。

　　重庆是全国六大老工业基地之一。直辖之初，国有企业历史包袱沉重，结构性矛盾突出，资产负债率高达80%。直辖10年，这个老工业基地矢志不渝地实施国有企业和工业结构的战略性调整：兼并破产淘汰一批，从源头上控制亏损；实施债转股搞活一批，实现扭亏转盈；企业改造脱困一批，增强整体赢利能力，使国有企业改革和发展取得突破性进展。

　　重庆西南铝业集团，一个具有40多年历史的国有企业。在七年前还是连续9年亏损的困难企业，2006年却成为了中国铝业第一家突破100亿元的企业。“捷报传来，百感交集。”重庆市长王鸿举如此表达自己的复杂感情。经过十年努力，重庆国企“浴火重生”，从2000年开始，工业企业整体扭亏为盈，2006年规模以上工业企业实现的利润是2000年的9.9倍。产业竞争力跻身全国第六位。

　　要建成长江上游的经济中心，关键取决于能否为这个城市构建起合理的经济结构、先进的科学技术进步体系和灵活的运营机制。10年来，重庆第三产业发展迅猛，已经与第二产业并驾齐驱，第一产业的比重逐渐下调，重庆作为经济中心的功能正在凸显。

　　如今，新重庆已拥有西部最大的商圈、最大的综合批发市场、最大的中心购物广场、最大的汽车摩托车配件交易市场、最大的零售企业等10个“西部之最”，成为西部地区市场化程度最高的城市之一。

　　城乡统筹发展的“试验田”

　　大城市与大农村并存、大工业与大农业并存、较小范围的都市较发达地区与较大范围的农村贫困地区并存，是重庆最典型的特征。这让重庆成为城乡统筹发展的最佳“试验田”。

　　“8小时重庆”、“半小时主城”、“一小时经济圈”……重庆直辖以来，这些频频出现的“热词”，都与速度、时间、空间有关。

　　8.2万平方公里的重庆山峦起伏，江河纵横，十年前从最边远的区县到主城需要两天时间。行路难！年轻直辖市的几任领导常常为此夜不能寐。提速！再提速！直辖后，重庆交通建设先后四次提速，将“二环八射”2000公里高速公路规划整体提前10年。

　　到今年底，重庆高速公里通车里程将突破1000公里，是直辖前的10倍。市民对于“重庆速度”感受更多来自于交通条件翻天覆地的变化——8小时之内，可从主城到任何一个区县；半小时内，可从市中心到主城任何一点。目前，重庆已实现所有乡镇和89%的行政村通公路，有效缓解了城乡空间隔离。同时，医疗、教育、社会保障等公共服务产品也加快向农村延伸，完善城乡共享的公共服务体制构架。

　　统筹城乡发展，最根本的是解决人的问题，农村劳动力的转移实现了，农民的增收就有了支撑，农民转化为市民才成为可能。重庆将农村劳务开发作为统筹城乡发展的突破口，实现了农村劳动力转移从一般性工作向开发劳务经济的战略任务转变。到2006年，重庆累计转移农村劳动力700万人，超过劳动力总量的1/2，工资性收入占农民人均纯收入的比重达到45%。重庆还深化了农民从就业型转移向市民型转移的政策设计，改革户籍制度，把有条件的农民变成市民。

　　重庆市委书记汪洋告诉《瞭望》新闻周刊，大城市、大农村、大库区并存的特殊市情，决定了重庆只有坚持城乡统筹发展，才能在科学发展的轨道上打造“重要增长极”和“经济中心”。因此，抓住建设城乡统筹发展直辖市这条主线，就抓住了实现中央设立重庆直辖市战略意图的根本，就抓住了重庆全部工作的要害，就抓住了率先全面建成小康社会的关键。

　　在对主城区、三峡库区、渝西地区、渝东南地区分类指导的实践基础上，重庆市委、市政府日前决定着力打造以主城区为核心的“一小时经济圈”，建设以万州为中心的渝东北地区和以黔江为中心的渝东南地区“两翼”，构建“一圈两翼”区域发展新格局。重庆把发展条件最好、发展潜力最大、对全局和长远发展作用最为关键的23个区县组成“一小时经济圈”。

　　自强不息开拓开放的“重庆精神”

　　在不久前结束的重庆第三次党代会上，重庆市委书记汪洋感慨地说，直辖十年的奋斗历程，是一部爬坡上坎、负重前进的拼搏史，是一部勇于创新、与时俱进的改革史，是一部攻坚克难，团结奋进的创业史。

　　三峡工程举世瞩目，百万移民相当于要搬走一个欧洲中等国家。这是一项史无前例，没有成功经验可借鉴的系统工程，因此被称为“世界级难题”。但是，在别人眼里的“难题”，重庆却更多地看作是“机遇”，将移民搬迁的巨大压力化作产业重组、城乡经济社会功能重构的重大机遇，举全市之力攻坚克难，基本完成三峡库区移民迁建的主体任务。如今，一座座移民新城拔地而起，一批批国内知名企业落户库区，移民就业渠道不断拓宽，困难移民基本生活得到有效保障，基本实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。

　　1995年，一个叫严琦的重庆姑娘开了一家只有5张桌子的小饭馆。她给小店取了一个富有诗意的名字：陶然居。经过十多年的艰辛努力，她的“陶然居”成为中国赫赫有名的餐饮集团，在二十多个省、区、市拥有73家连锁店，年营业额达10亿元。像“陶然居”这样的创业奇迹在重庆直辖十年间层出不穷。

　　“重庆人民有一股劲啊！”一位高层领导考察重庆时如此感叹。直辖，激发了重庆人的自豪感、责任感和使命感，正在成为重庆提高城市竞争力的“软实力”。 (刘亢 黄豁)

　　来源：《瞭望》新闻周刊