绍兴试点强镇扩权

　　在是否保留或裁撤乡镇一级政府的争议中，浙江绍兴却悄悄地试点起强镇扩权的改革。

　　为何开创强镇扩权试点

　　在强县扩权中尝到了甜头的浙江省正悄悄地进行着又一个创举。

　　2007年初，浙江省绍兴县在全国率先实行“强镇扩权”试点，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到下辖的杨汛桥等5个乡镇，赋予这些乡镇部分县级经济社会管理权限与相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给这些镇。

　　绍兴县的“强镇扩权”试点有其深层次的原因。

　　近年来，绍兴县乡镇经济社会得到了快速发展。杨汛桥、钱清等镇人均GDP都已超过了1万美元，而且每年以30%的速度增长。绍兴县19个镇(街道)，有企业1万多家，其中10个镇财政收入过亿。但相应的社会管理，却仍停留在一个农村小集镇的层面上。如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济同步发展，作为一个镇都无法统筹解决。对此，绍兴县大胆开全国先河，实施了强镇扩权。

　　其实，浙江的强镇扩权不仅是适应经济发展和社会管理的需要，也是浙江省经济结构特性所决定的。“一镇一品”、“一镇一业”是浙江经济的一种颇为有趣的典型现象，形成诸如温州龙港不锈钢、大唐袜业等闻名中外的经济集群，有力地推动了浙江经济的发展。为了与“一镇一品”、“一镇一业”经济布局相适应，素以块状经济著称的浙江决定在“强县扩权”的基础上再推“强镇扩权”，把中心镇培育建设成为产业的集聚区、体制机制的创新区、社会主义新农村建设的示范区。

　　同时，作为民营经济大省的浙江以中小企业为主，约占企业数的99%，数量如此巨大的中小企业需要当地政府灵活多变、提供地方特色的服务，这也是绍兴进行强镇扩权的一个重要因素。

　　并且，强镇由农村转变为卫星城是工业化的必然趋势。为此，浙江省专门出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，决定全省将有重点地选择200个左右中心镇，分期分批进行培育，在全省形成一批布局合理、特色明显的小城市。对于这些中心镇，浙江省决定扩大其经济社会管理权限，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、就业和社会保障、公共医疗卫生等公共服务职能。

　　解决“看得见，管不着”问题

　　在全国乡镇机构普遍精简，乡镇一级没有执法机构和执法权力的背景下，绍兴县的乡镇扩权之举在国内显得异常独特。

　　“浙江乡镇经济较为发达，通过授权，我们希望解决乡镇责权不对等问题，同时优化执法机制。”浙江省农办改革指导处处长楼晓云说。

　　其实，从2005年起，浙江省就开始了部分强镇扩权试点，试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。

　　2006年1月4日，绍兴县民政局婚姻登记处平水受理站挂牌成立，主要受理平水、稽东、王坛、富盛四个邻近乡镇的婚姻登记服务事项。“方便了许多。”当地的百姓这样评价。按新的《婚姻法》，婚姻登记只能在县级民政部门办理。

　　同时，绍兴县在平水、杨汛桥、安昌三个镇试点农村综合改革。为解决“责权不一”问题，该县尝试委托执法方式，把环保、劳动和社会保障等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

　　“我们看得见，管不着。”这是乡镇干部对当地执法困境的评价。如经常有鱼塘承包户抱怨：“我塘里快要起池的鱼大部分都死了，是附近偷排污水的印染厂害的。我向镇里反映，但镇干部说无权查处偷排污水的企业。”因为乡镇一级没有环保执法机构，也没有执法权力，因此只能报告县一级的环保部门，让他们来处理，可县环保局又有很多乡镇要管，往往人手不够，顾及不全。

　　还有“星期天工程”的农村违法建房问题，一位镇党委副书记深有感触：“我们工作时间去说说，他们就停下来，一到周末，干部休息，他们就疯狂造，两天就能把房子造起来，真是一点办法都没有。”

　　其中的主要问题就是权责不一致。

　　无疑，强镇扩权，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，是解决“看得见，管不着”难题的好办法。

　　从2005年8月下旬起，绍兴县按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，在三个试点镇尝试委托执法方式，成立了专门镇综合执法所。

　　通过委托授权，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理滞后的不足，也有效地化解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进了镇(街)职能转变，强化了公共管理和社会服务。

　　例如，对于乡镇在环保监管上的空白，协议第三条明确规定，执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。在平水镇环保执法员看来，自己现在腰板硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可以及时处理。发现老百姓有违法建房现象，也可以直接到乡镇反映，乡镇可以及时下发“停建通知书”，防止违法行为进一步扩大。

　　据统计，到2005年底，全县各镇共受理调处各种案件649件，其中环保17件、劳动495件、安监5件、城建8件，其他124件，较好地维护了农村社会稳定。

　　杨汛桥镇公共管理服务中心则通过开展为期一个月的联合整治行动，迅速改善了江桥地区社会治安状况，深得基层群众的欢迎和支持。同时，违章查处有力，共查处违章建设项目8件，拆除违法建设项目6处，涉及建筑面积750平方米。

　　“不多拿工资，也不增加财政支出。”楼晓云介绍，在浙江省有关部门签字同意后，检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放，通过改革，天大的责任，巴掌大的权力得到统一。

　　推广普及尚须观察

　　目前国内乡镇改革主要方式是弱化，这在我国中西部地区较为普遍；而浙江大部分经济较发达的乡镇，权力被强化。

　　实行农村税费改革后，乡镇政权组织暴露出一些不容忽视的问题：如乡镇债务负担沉重；许多乡镇政权无法提供足够的公共产品和公共服务。对此，浙江省选择了绍兴县等四个县(区)开展试点，推进农村综合改革的目的和出发点，既是为了巩固减负成果，也是为了增强基层政府社会管理和公共服务的能力。“行政许多权力上收，执法权以县一级作为主体，乡镇管理在某些领域出现空白”。“绍兴试验也未必是对乡镇权力的强化。”毛寿龙教授说：“需要看试验的效果，如果约束力强的话，这将是一种有效的探索。”

　　“从好的方面看，对细化乡镇基层执法工作确实有好处。”中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为。

　　事实上，减轻农民负担、缓解乡镇财政困难并不能成为撤销或精简乡镇政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财力的话，更应该改革的是财政制度，而不是撤销乡镇政府。同时，单纯追求减人减资，有可能带来乡镇政府行使社会管理职能和公共权力的缺失，影响乡镇政府的正常运转与农村社会的长治久安。在“依法行政”口号下，乡镇政府的职能弱化后，农村一旦发生突发性群体事件，村级无人管，乡镇不能管，往往出现矛盾由小到大、不断升级的现象，影响整个社会的和谐稳定。

　　从实际情况看，我国有近60%的人口在农村，要实现城乡协调发展，推进社会主义新农村建设，最终要靠基层政府来贯彻和落实。在现阶段，农村市场经济秩序的维护、各种疫情的防范、农村文化的建设等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。

　　但如果以乡镇财政的负担能力为理由大规模的撤并乡镇与裁员，无助于乡镇功能重建的实际解决，而且与建设社会主义新农村的方向背道而驰。从这点来看，乡镇机构改革的最迫切目标应该是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能。绍兴县在精简乡镇机构和人员的同时，下放部分行政执法权给乡镇，在不增人员、不增编制、不增支出的前提下，加强了乡镇的农村公共服务和公共管理职能，从大势看符合农村实际。

　　但扩权也带来问题，首先是乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。虽经多次专题培训，但执法人员专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍。

　　绍兴县的大胆改革，是否能突破法律取得好的效果，甚至能让改革推动法律的变化，或者是，由于各乡镇无法控制执法人员素质，而导致执法不公，进而导致改革试点的失败，这些都还需长期的实践。有关专家认为不管绍兴的强镇扩权成败如何，目前大面积推广还须观察，尤其在欠发达地区试点更应谨慎。

　　傅白水