释法内容事关香港政制

　　第一次释法是“解释居港权”。1998年，有一千多名港人在内地所生的子女(包括婚生和非婚生)，因没有香港特区政府颁发的居留权证书，特区政府欲将其遣返内地，要求他们在办理申请批准手续后，按照先后顺序合法来港居住。在被遣送的无证儿童中,有4人对此不服，遂以香港特区政府剥夺他们依法应该享有的权利为由，诉诸法院讨要“说法”。这便是吴嘉玲、吴丹丹、陈锦雅、张丽华诉入境事务处处长案。

　　诉讼几经周折后，上诉到特区最高法院(终审法院)。1999年1月29日,终审法院判决香港政府败诉：按基本法规定，所有香港永久居民在内地所生的子女，都可享有居留权，这些子女无须经内地有关机关批准，即可进入香港特区定居。判决同时指出：香港终审法院享有宪法性管辖权，如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触，香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。

　　“终审法院的这个判决，表明它对全国人大的决定具有违宪审查权。”董立坤介绍说，“判决后舆论大哗。面对由此引起的轩然大波，终审法院接受了香港政府律师的请求，于1999年2月26日作出澄清，表明特区法院的司法管辖权来自基本法，基本法的解释权属于全国人大常委会。法院在审理案件时，所行使的基本法解释权来自人大常委会的授权。同时指出特区终审法院在1999年1月29日的判词中,并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释基本法的权力，且如果人大常委会对基本法作出解释，特区法院必须以人大常委会的解释为依据。”

　　但事情还没有了结。香港政府十分关注判决对香港造成的人口压力，并在1999年4月28日公布了评估报告：如果终审法院对基本法有关条文的解释是对的话，那么在未来10年内，便会有167万大陆居民有资格来香港定居，这样大量的移民是香港社会和其经济资源所无法承受的。香港政府终于在5月21日向国务院提交报告，建议由全国人大常委会对基本法有关条文作出解释。全国人大常委会于6月26日颁布解释，规定只有出生时父或母已为永久居民的港人在内地所生子女才享有居港权，而居权证亦须在内地申办。

　　1999年12月3日，刘港榕等17人再就居港权问题上诉到终审法院时，终审法院驳回了他们的上诉，确立全国人大的释法具有法律约束力。

　　第二次释法是“解释政制发展”，也就是行政长官和立法会的产生办法。2004年香港正在进行政制检讨，“反对派”提出在2007年(第三届特首选举年)和2008年(第四届立法会选举年)“双普选”的要求。基本法的规定是，香港特别行政区根据其实际情况、循序渐进地发展民主，最终达至行政长官和立法会全部议员的普选(“双普选”)。2004年4月6日，人大进行了释法：对于2007年是否进行政改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案，这是必经的法律程序。

　　“这次解释表明，在香港实行‘双普选’并非适当时机，香港的高度自治权不包括改变现行政治体制和选举制度的权力，关于香港政治体制改革的主导权属于中央，中央有权全程(包括在启动政改时、而非只在最后的批准或备案阶段)参与。”董立坤说，“推动香港政制发展的决定权不是由香港决定的，更不是由香港哪一个政治派别决定的，而是由中央决定的。”

　　第三次释法是“解释特首任期”。2005年3月10日，时任香港特首董建华正式向中央政府提出辞职报告，根据基本法第53条规定，由时任政务司司长曾荫权代理行政长官职务。但新选出的行政长官任期多长，则存有争论，有人认为任期应是新的一届，为五年任期，有人认为应是本届余下的任期，即两年任期。对此，特区政府认为，补选产生的新行政长官的任期为原行政长官任期的余下部分。据此，特区政府需要修订《行政长官选举条例》，把行政长官职位在原行政长官任内出缺时经补选产生的新的行政长官任期，以清晰明确的条文规定下来。但香港社会对此出现不同意见，有立法会议员公开表示会就《行政长官选举条例》的修订草案提出司法复核，而一旦进入司法复核程序，不可能在较短的时间内产生新的行政长官。因此，曾荫权代表香港特区政府于2005年4月6日向国务院提交了请求全国人大常委会释法的报告，2005年4月27日，全国人大进行了释法：两年任期。

　　以被动释法为主

　　“全国人大解释基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的释法程序。”王振民告诉记者说，“首先是启动程序。根据基本法和有关法律的规定，可以启动人大释法的主体有三个：一是全国人大常委会自己主动释法，二是国务院提请人大释法，三是香港终审法院。过去十年人大三次释法，一次是全国人大常委会主动释法，另外两次是由行政长官请求、经由国务院向全国人大常委会提案而启动的，属于被动释法。”

　　三个启动释法程序的主体当中，唯有特区终审法院没有行使启动释法权。“其实，在第一次释法时，终审法院就应该请求全国人大释法。”董立坤说，“基本法第58条明确规定，香港法院在审理案件时需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终审判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。因此，特区政府启动释法程序，是对终审法院殆于行使职权的一种补救。”

　　关于人大释法是以主动行使为主，还是被动为主，在第二次释法后，全国人大常委会副秘书长、香港基本法委员会主任乔晓阳在香港回答记者提问时说，全国人大常委会这一次之所以主动“释法”，是因为“在这个基本的问题(指2007年行政长官和立法会产生办法)上，争拗不止，影响到政制发展下一步付诸实施。”“不到万不得已，人大不会出手。”这表明，被动释法是常态，主动释法是例外。

　　全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员、北大教授饶戈平认为，目前，从释法的动议到提起的程序，通过三次释法，已经基本成熟。下一步，要总结经验，就释法的权限、程序和规则作出清晰的规定。

　　人大释法的具体工作程序，应当遵循人大解释法律的一般程序。立法法专门规定了“法律解释”。2004年第十届全国人大常委会第12次委员长会议又通过了《全国人大常委会法律解释工作程序》。“但人大在解释香港基本法的时候，除了必须符合这些程序要求外，还有一些特殊的安排。例如，2005年在人大释法之前，全国人大常委会委派乔晓阳等到深圳举行座谈会，听取香港各界人士尤其是法律界人士的意见，包括反对释法或者对释法有不同看法的人士的意见。这其实类似于听证或者法的辩论。今后可以更加制度化，名称最好不要叫做‘座谈会’，而叫做‘听证会’。这样从程序上，尽管表面与法院释法的司法程序不同，但是在释法前听取各方面的意见、尤其是反对的意见，其效果和作用应该是一样的。”王振民说。

　　另外，根据基本法的规定，人大释法不同于解释一般法律，还有一个特殊程序，就是必须征求全国人大所属的香港基本法委员会的意见。这是人大解释基本法的必经程序。

　　“全国人大常委会如果不接受特区法院申请释法，要不要征询基本法委员会的意见，法律没有明文规定，这有待于将来的实践来创造宪制惯例。”王振民分析说，“基本法委员会12名成员中，一半来自内地，另一半来自香港，他们可以把香港各界主要是法律界对释法的意见，带到全国人大常委会，从而使人大释法可以照顾到香港实行普通法的特殊情况。”