民诉法“小修”还是“大修”

　　民事诉讼法修正案要解决的问题有两个，一是申诉难，二是执行难。

　　老百姓为什么申诉难？全国人大常委直指申诉难的主要原因在法院。申诉难只是表面现象，背后是法院一二审的审判 质量不高。

　　为什么执行难？执行难的原因不仅仅是执行力度不够的问题。目前，执行是法院出问题最多的环节。法院能执行而不 执行，要不要承担责任？谁来监督法院的执行？

　　专家认为，民诉法的滞后性、缺陷性是全面性、内在性的。民诉法修正案应当是“大修”，而不是目前的“小修”。

　　□本报记者宋伟

　　“6天的会议，日程排得非常紧。讨论民事诉讼法修正案草案时，时间都超计划了。”专程从郑州来京参加十届全国 人大常委会第28次会议的李起胜告诉《民主与法制时报》记者，“我是从河南基层走上来的全国人大代表，这次常委会，有 40多名全国人大代表列席会议，我们与常委的区别就是没有表决权，其他都一样。”

　　李起胜是郑州从沈阳引进的科技人才，曾获“河南十佳引进人才奖”，目前是郑州振中实业集团董事长。“虽然公司 规模较大，但我比较省心，有时间潜心研究法律。我觉得，作为一名全国人大代表，在会议上能够说上几句话，让草案改上几 个字，就算是尽到责任了。”

　　因为参加会议的常委和代表们事先都拿到了修正案草案的文本，并作了充分准备，因此会议发言异常活跃，许多人在 赞同修改民诉法的前提下，提出了很多草案未涉及的修改意见。

　　“虽然委员长会议已经同意了这个民诉法修正案草案，但我认为，这届常委会可能只是审议而不表决了，表决的任务 要留给下一届人大。”李起胜分析说，“目前的修正案只是‘小修’，如果社会各界呼声强烈，民诉法也可能要‘大修’。”

　　16年没修民诉法了

　　颁布和施行16年之久的民诉法终于迎来了第一次正式的立法修正，自然引起了广泛的关注。民诉法专家建议稿主要 起草人孙邦清博士告诉记者，时间久，并不是说民诉法比较完备，不需要修改，其实，现在的民诉法早已“支离破碎”，用官 方的话说就是“随着改革开放和社会的发展，民诉法已经不能完全适应司法实践的需要，有必要总结民事审判实践经验，修改 完善民诉法”。

　　孙邦清博士举例说，现代科学技术的迅猛发展对民诉法的影响是全方位的，当事人、诉讼参与人与法院间可以通过传 真、电子邮件等方式传送法律文书，可以通过传输声音及影像的电子设备对证人进行询问，远距离的当事人也可以通过音像传 输设备进行法庭辩论，甚至可以实现某些程序审理的电子化。今年1月8日，本报曾报道了福建省沙县法院利用QQ网络审理 跨国婚姻纠纷的案件。报道后，舆论普遍认为，网络开庭是一个新的审判方式，在国内尚属首创。

　　“由于民诉法的严重滞后，法院在具体办案中遇到了前所未有的困难。”最高法院一位法官告诉记者说，“为了应对 越来越多的诉讼，最高法院以民诉法为基本框架，围绕证据、执行制度、简易程序、普通程序、再审程序等等，进行了一系列 制度创新，并通过司法解释和司法改革的形式固定下来，应用于司法实践。如果没有这些司法解释，许多民事案件根本没法办 理。”

　　“这种以司法解释对民诉法进行‘修订’的方式一直为学界所诟病。其中，很多司法解释已突破自身界限具有立法的 性质，而依照立法法的规定，法律的修改只能由立法机关进行。”孙邦清博士分析说，“司法实践中，以司法解释的形式对民 诉法进行‘修改’或补充一直大量存在，最高法院的这些解释几乎涉及到现行民诉法的各个方面。司法解释的扩张，暴露出民 诉法不适应社会发展的重大弊端，同时也说明，在立法职能缺位的情况下，最高法院以司法解释的形式对民诉法进行补充，使 之基本适应于变化的社会，填补了立法职能缺位留下的空档。”

　　“但依靠司法解释进行补丁式的完善，不能从根本上解决民诉法的缺陷，而且各种形式的司法解释、司法改革措施把 民诉法给肢解、淹没了，民诉法典的完整性与统一性受到严重损害。”孙邦清博士认为，我们不能一直依靠这种补丁式的司法 解释在民事诉讼领域实现公平正义。

　　民诉法修改为何不动“大手术”

　　“民诉法修正案草案，主要涉及再审和执行两个问题，目的非常明确，就是要解决目前老百姓反映强烈的‘申诉难’ 和‘执行难’这两个司法领域的顽疾。”中国社科院诉讼法学博士后郭华对记者说，“目前这个修正案，就是通常说的‘小修 ’，按照法律规定，‘小修’只需全国人大常委会审议即可通过，而‘大修’则需要全国人民代表大会审议通过。”

　　据郭华介绍，原计划今年4月份，全国人大常委会就要审议民诉法修正案草案，当时的方案还是“大修”。但由于法 院等实务部门与理论研究部门之间的分歧较大，譬如在审判程序、证据制度、审级制度、公益诉讼等各方面还没有达成共识， 所以有关部门就决定先“小修”，把问题抛出来，等时机成熟再考虑“大修”。

　　“目前这个民诉法修正案要解决的问题，都是一些不改不行的问题。”中国公安大学教授崔敏告诉记者说，“民诉法 ‘大修’涉及的问题太多，很费劲，还有一些问题争议很大，一下子解决不了，另外，我们也缺乏‘大修’的实践经验。”

　　中国政法大学教授陈桂明认为，民诉法应采取“小修”，法律修改是非常复杂的，一两年之内拿出法典是不可能的， 基本法还是应保持一个相对稳定性。

　　而四川大学法学院教授左卫民则提出了一个“适当修正”的概念。以刑诉法为例，今年10月份，全国人大常委会就 要进行审议，左教授就有个建议，要“适当修正”，想通过一次修法来促进制度变革，比较难。

　　一位研究诉讼法的专家对记者说，6月26日，参加人大常委会审议民诉法修正案草案的一些人大常委和列席代表， 在肯定修正案的同时，大都突破了修正案“小修”的框架，向“适度修正”和“大修”方向发展。譬如，吴增荣和南振中两位 常委一致认为，对当前迫切需要解决的民事诉讼中的一些新问题，在这次审议修正中应当一并解决。像公益诉讼问题，随着环 境污染、国有资产流失等问题的不断出现，有必要将公益诉讼作为一种特殊类型规定在民诉法中。还有网络纠纷案件问题，我 国有关互联网的立法明显滞后。

　　而全国人大代表、广州市律师协会秘书长陈舒则认为，民诉法修改应当增加这样一条内容：政府应当公开的信息阻碍 当事人正当取证的，要有一个处罚措施。因为，老百姓打官司难，很重要的一条就是举证难，而举证难很大的一个原因就是政 府应该公开的信息不公开。

　　“因为是在会议上，所以人大代表的发言比较平和，有的还事先与有关方面进行了沟通。”一位专家分析说，“其实 ，关于民诉法是‘大修’还是‘小修’的争论由来已久，争论不休的结果只能是‘成熟一点修一点’，这里的‘成熟’就是各 方达成了所谓的‘共识’。这次修正案要修改的两个问题，全国人大法工委明确说明是老百姓意见反映集中、修改条件比较成 熟。”

　　6月24日，全国人大法工委副主任王胜明在民诉法修正案说明会上说，此次对民诉法修改，主要是对其中的再审程 序和执行程序作出修改。此前各方面比较关注的民诉法中关于一审普通程序、简易程序、二审程序、涉外民事诉讼程序、公益 诉讼制度、证据制度、调解制度等，立法机关将继续调研，征求意见，待条件成熟再修改民诉法。

　　对此，孙邦清博士在接受记者采访时明确表示，民诉法修正案应当是“大修”，而且时机已经成熟：“诚然，申诉难 、执行难确为我国民事诉讼领域比较突出的问题，但立案难、打官司难、地方保护主义、司法不公等问题也同样突出。目前民 事审判领域最根本的问题是司法公正与司法权威的问题，申诉难与执行难仅仅是民事诉讼问题的外在表象，为解决这两个难题 而专门出台修正案，不免有‘头痛医头、脚痛医脚’之嫌。”

　　申诉难的根本原因在哪里

　　老百姓申诉难，在民诉法上的体现就是申请再审难。也就是说，老百姓对法院已经生效的判决、裁定不服，要求法院 重新审理，推翻或者部分推翻生效的判决、裁定的难点是，应当再审的未能再审，应当及时再审的长期未能再审，当事人申请 再审的权利得不到保障。

　　6月24日，全国人大法工委副主任王胜明在民诉法修正案草案说明会上举例说，去年各级法院共受理当事人申请再 审案件227002件，法院决定再审48214件，改判15568件。“这个统计数字应该是来自最高法院，这说明，进 入再审程序的案件有三分之一是法院原来判错了，老百姓申诉有理。这还不包括应当进入再审程序而未进入的，进入再审程序 后应当改判而未改判的。”郭华分析说，“问题的另一面就是，法院一二审的审判质量不高。”

　　“解决老百姓反映强烈的问题，紧跟热点问题，已经成为我们立法的一个模式。”一位专家认为，“这样立法固然容 易获得老百姓的赞许，但也容易使立法与政策走得太近，导致立法质量不高，难以形成一个立法体系。”

　　这次的民诉法修正案草案主要从三个方面来解决老百姓的申诉难问题：一是将再审事由具体化。草案将民诉法规定的 再审事由从5项具体化为16项，当事人申请只要符合其中一项，法院就应当再审。这些事由既有实体方面的(譬如原判决、 裁定认定事实的主要证据是伪造的)，也有程序方面的(譬如原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的)。二是明确向上 一级法院申请再审和再审审查期限。三是加大检察机关法律监督力度。监督方式主要是抗诉。

　　“这样的修正模式使再审的程序得到了完善，包括启动、救济、监督，应该是肯定的。”郭华话峰一转，“但是，申 请再审的根源未得到解决。也就是说，只解决了申请再审难的问题，但为什么申请再审，再审申请为什么多的问题仍然未得到 解决。再审是一种救济程序，即使再审程序设计得再完美，也不能体现诉讼程序吸收不满的功能；同时，再审是纠错程序，解 决再审的根本措施是防错而不是纠错。纠错完美了，但错误总是出现，所以，要从根本上解决问题，就是提高一二审的审判质 量，特别是一审。”

　　郭华的观点，得到了全国人大常委张龙俊的呼应。6月26日，张在审议民诉法修正案草案时说：“老百姓申诉难的 问题主要原因还在法院。”

　　郭华曾在中级法院做过多年民庭庭长，既有实践经验，又有深厚理论功底，对目前民诉法存在的问题不仅有实践中的 “切肤之痛”，还有研究中的“高屋建瓴”。他认为，“目前这个修正案只是考虑解决申诉难问题，而没有考虑问题出现在什 么地方。”郭华给出了一个“药方”：借鉴死刑案件的审判模式，二审一律开庭。现在，民诉法规定，二审可以开庭，也可以 不开庭，完全是法官自由裁量。二审不开庭，给当事人造成暗箱操作的疑问，不仅使当事人的争议未得到解决，却又制造出当 事人与法院之间的矛盾，造成涉法上访增多。同时，二审开庭也符合诉讼主体平等原则，检察院抗诉的应当开庭，当事人上诉 的也应当开庭，这样可以充分发挥程序的作用，给上诉人发泄不满的机会，避免将不满求助于申诉。

　　“民诉法修正案对再审程序的修改，与理论上一直主张的既判力方向不一致。”郭华分析说，“既判力要求判决不能 朝令夕改，对再审程序有严格限制。然而，出现了申诉难以后，要求再审程序启动不能要求过严，这就出现了冲突，立法应当 如何去平衡？我认为重点要前移，因为一二审质量保证不了，再审程序启动就不能太严；只有一二审质量高了，才可以严格控 制再审程序，使再审成为真正意义上的救济程序。”

　　如何破解执行难

　　执行难与申诉难，被并称民诉法的“两大难”。最高法院提供的数据显示，去年全国法院受理申请执行的民事案件2 13万件，已执行71万件，采取强制措施46万件。这表明，有一半的法院生效判决，等于给当事人打了“法律白条”。

　　这次民诉法修正案草案破解执行难的措施主要有四个方面：一是强化执行措施。就是加大执行力度，对被执行人可以 拘留、罚款、限制出境等；二是规范执法行为。当事人可以要求法院提级执行，对执行行为有异议的，可以申请复议；三是延 长申请执行期限；四是完善执行机构。

　　“这次修正案，执行的主体还是法院。”最高法院一位工作人员告诉记者说，“目前民诉法规定，只有基层法院和中 级法院可以设立执行机构，没有规定高级法院和最高法院可以设立执行机构，但实践中最高法院设置了一个正厅级别的执行组 ，许多高级法院设置了执行局。当然，这样做没有法律依据，修正案后，最高法院就可以名正言顺地成立执行局或者执行总局 了。”

　　“为了解决执行难，民诉法修正案草案采取的方向是，加大措施、完善机构、完备执行程序。其实，这些问题在最高 法院关于执行的若干问题解释中已经解决了。”郭华说，“我认为，从民诉法角度看，执行难主要有三个方面原因：一是法院 应该执行的，而没有执行。该采取的措施和手段没有用，这是首先要解决的问题。应执行，能执行，而不执行，要不要承担责 任？对这个问题，老百姓反映最强烈；二是法院本身的执行能力问题。法院本身是否具备执行条件？实践中，一些不具备法官 资格的人员，都到执行局去了。因此，需要提高执行人员的执行能力；三是执行过程的监督问题。不像审判程序，有审级，有 监督，执行程序就凭执行人员的素质，终止、终结执行，没有任何监督，也没有相应的裁判文书，执行程序失控。”

　　郭华认为，上述三个因素是执行难的根本原因，特别是第三个因素。“至于地方保护主义等因素给执行带来的影响， 涉及体制问题，那不是民诉法要解决的问题。”

　　“民诉法修正案草案解决执行难的思路与郭华的思路，其实是一个问题的两个方面。”一位专家分析说，“完善机构 、程序，加大执行力度，这是惯常的立法思路，目的主要是通过扩大执法者的权力来达到执法目的，这是典型的部门立法思路 。而郭华提出的问题，直指法院内部，虽然老百姓喜欢，但很难搬上立法层面。”

　　郭华关于法院执行缺乏监督的观点，在全国人大常委会审议民诉法修正案草案时，已有一些常委很尖锐地提出来了。 全国人大内务司法委员会委员应松年说，造成“执行难”的原因是多方面的，不仅仅是执行力度不够的问题。目前，执行是法 院出问题最多的环节。全国人大常委、中国人民大学教授郑功成说，案件有没有执行，执行得好不好，应该接受检察院的监督 ，应赋予检察院对案件执行环节的监督权，把检察院的监督权从审判的环节延伸到执行的环节。

　　6月27日，当审议草案的常委们建议应赋予检察院对案件执行环节的监督权后，最高检察院的机关报《检察日报》 在一版显要位置发表文章，标题是“应赋予检察机关对执行环节的监督权”，对草案没有赋予检察机关这项权力公开表示“不 满”。

　　“民诉法修正案草案对民事诉讼过程中的检察监督规定太少。”最高检一位检察官对记者说，“最高检肯定有些意见 和想法。”