潘岳：无催生制度的风暴解决不了根本问题

　　<作者>=本报记者 杨 磊

　　太湖爆发蓝藻，滇池、巢湖爆发蓝藻，江苏沭阳因水污染导致20万人断水……在入夏以来的短短一个多月内，令人震惊的大规模水污染事件接二连三地发生。

　　“中国的污染状况已经到了一个危险的临界点上。”7月3日，国家环保总局副局长潘岳在接受本报专访时说，入夏以来的连串污染事件，就是传统发展模式积累的环境成本到达临界点的标志。

　　因而，环保总局这次发起自区域限批启动以来最大规模的执法行动丝毫不令人意外。

　　但潘岳认为，周期性的环保风暴已经走到尽头，“没有催生制度的‘风暴’，解决不了根本问题。”

　　危险的临界点

　　《21世纪》：舆论认为，中国水源地和流域性污染已进入密集发生期，环保总局怎么判断目前的整个环保形势？

　　潘岳：目前“水”问题已经成为中国经济发展、社会和谐的主要制约因素之一，在未来相当一个历史时期内它将是中国环境领域最重要、最紧迫的主题。近年来快速的工业化和城市化进程造成了大规模水污染和水紧缺。目前7大水系的26%是五类和劣五类，9大湖泊中有7个是五类和劣五类。意味着这些水不能和人体接触，就是连农业用水也不能做了。华北地区1300亿立方的地下水已经用掉了1200亿立方，海河流域人均用水量不够300立方米，而以色列这个全世界著名的缺水国家人均尚且还有380立方米。

　　所以说，中国的污染状况已经到了一个危险的临界点上。今年入夏以来接连发生的太湖、滇池、巢湖的蓝藻爆发，不是偶然的突发性事件，而是传统的发展模式积累的环境成本到达临界点的标志。只不过矛盾最激化、最早爆发在“水”问题上，因为它既是工业化和城市化的命脉，又是人民生存的命脉。

　　卫生部5月8日公布了2006年城乡居民主要死亡原因，恶性肿瘤超过脑血管疾病，成为我国居民死亡的主要原因。从公报中可以看到，中国的恶性肿瘤发病率从1970年代中期的每10万人中99.5人，上升到2002年的每10万人中148人，30年间上升了近50%，其中肺癌死亡率增长了500%以上。

　　我们不能说这百分之百是由环境污染造成的，但空气污染和水污染与恶性肿瘤中最高发的肺癌和消化道癌有着强烈的对应关系。从2005年底松花江事件后，平均每两天发生一起环境突发事故，其中70%是水污染事故。如果我们不能够更有效地治理环境，恐怕在工业化和城市化完成之前，就将影响和谐社会的建设。所以我们必须要用更加强力、更加有效的手段去治理。

　　“风暴”已到尽头

　　《21世纪》：以前环保总局也多次针对流域污染出台过相应政策，但似乎仍然没有引起地方的足够重视。

　　潘岳：“没有引起地方部门的足够重视的原因”是因为这些政策没有碰触到它们的底线，包括“区域限批”“流域限批”在内。这个底线就是官员的政绩考核制度。为什么在中央提出“科学发展观”，总理亲自挂帅减排工作的情况下，一些地方政府仍然不顾区域、流域环境承载能力已逼近底线，盲目追求GDP增长，甚至牺牲国家利益和公众健康换取极少数人的特殊利益？这是因为官员政绩考核制度的“GDP”核心还没有变，因为造成重大环境事故和污染的官员还没有被问责。在法律短期不会有突破的前提下，这两条不变，行政手段再强硬，执法再严厉，也不会产生根本性的作用。

　　《21世纪》：从2004年开始，每隔一段时间环保总局就会进行“风暴”式的执法行动，环保总局如何评价这种阶段性的治理措施所起到的真正效果？

　　潘岳：如果要用一句话来评价的话，就是“风暴”已到尽头。三年前第一次执法行动开始的时候，我们心里就很清楚，没有催生出制度的“风暴”，解决不了根本问题。但制度短时期内不会有突破，我们不能坐着等，只有一轮又一轮越来越严厉的行政手段来遏制污染。但行政手段有天生的弱点，就是“阶段性”“短期性”，“区域限批”和“流域限批”已是环保总局权限和现有法律框架内的极限，但和面临的问题相比，还是杯水车薪。10多年来，国家斥巨资治理“三河三湖”流域水污染，但治理的速度远远赶不上破坏的速度，至今这些本已改善的流域又被重新污染。

　　所以我说，单纯的行政手段已经无法解决中国当下的环境问题。我们亟需制度上的变革。这三年，环保总局借着一次次的“风暴”推出了区域限批制度、绿色GDP核算、规划环评制度、出台了《环评公众参与暂行办法》、《环境信息公开条例(试行)》等法规制度。我们尽了最大的努力，但和污染形势相比，却是远远不够的。我们还需要建立更根本性的制度。

　　跨部门跨区域协调机制

　　《21世纪》：你说的建立更根本性的制度，具体是指什么？

　　潘岳：建立根本性的制度，其中最急迫的是两项：

　　第一、要成立一个跨部门跨区域的统一环境协调机制，破除“多头管治”的局面。这个机制要能协调环保、水利、城建、林业、农业等部门开展联合监测和执法。只要有这个功能，不管什么形式，环保总局都将全身心、无条件加入，不争权，只做事。

　　第二、建立一套完整的环境经济政策体系，利用市场的力量遏制污染。环保总局将和银监会在近期出台绿色信贷政策，未执行环评审批和验收的项目、未按环保审批要求落实环保措施，依法被环保部门查处的企业将不能得到各金融机构的信贷支持，已发贷款也将被追回。以此为开端，环保总局将联合相关部门以最快速度就绿色财税、绿色保险、绿色证券研究并出台一系列环境经济政策。

　　另外，从这次“流域限批”开始，环保总局将强烈建议监察等部门继续加大加重对区域流域重大环境违法行为的处罚。建立上级环保部门对下级政府督察督办的制度，对整改不到位的要实施区域限批，并追究政府相关人员责任，特别是地市以上负责人的责任。另外还要实行严格的环境责任跟踪问责制度，尤其对近年来的官员在任时所造成的环境责任进行跟踪追究。

　　我认为，建立有效的环境问责制和官员环保考核体制，才是遏制污染继续恶化的根本手段。当然，这不在环保总局的权限之内，但这是我们所有环保人的强烈愿望。

　　建立官员环保考核体制

　　《21世纪》：从你讲的这几项制度设想来看，对于污染问题，环保总局是不是已经有了一个系统性解决方案的新思路？

　　潘岳：环保总局希望从这次“流域限批”开始，探索一条将行政手段、市场力量、公众参与结合起来的流域污染防治新思路。

　　行政手段，就是刚才说的，尽快建立跨区域跨部门的流域污染防治机制。

　　市场力量，就是出台新的环境经济政策，比如刚才讲的绿色信贷政策。

　　公众参与，就是建立公众参与的环境后督察和后评估机制。从这次“流域限批”开始，环保总局对责令停产整顿的污染企业将定期进行督察，对于通过环评审批的企业是否兑现环保承诺进行抽查评估。这就需要国家对环保执法评估机制进行更大投入，但更需要的是公众的广泛参与。公众作为环境最大的利益相关者，最有动力去监督各相关部门和企业是否履行了环境义务。国务院新近发布的《信息公开条例》和环保总局发布的《环境信息公开办法(试行)》已经为公众监督提供了平台。

　　赋予环保部门更多权能

　　《21世纪》：水源地和流域性污染的治理往往涉及好几个省份，这就凸显了环境联合执法的必要性。环保总局如何确保联动机制回避地方保护影响？

　　潘岳：2005年松花江支流发生水环境事件后，在环保总局的协调下，吉林和黑龙江两省政府建立了《吉林黑龙江两省松花江流域环境应急协调机制协议》，为共同处理水环境事件，确保饮用水源安全起到了很好的促进作用，意义重大。要确保联动机制不受地方保护影响，“协调机制”是承诺，关键是双方必须遵守，对故意不遵守协议造成重大环境事件的，要按照监察部和环保总局发布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的要求，追究有关责任人员的行政责任，情节严重的要移送司法机关追究刑事责任，使协调机制真正发挥作用。

　　《21世纪》：听说在这次水源地和流域性污染检查中，有部分地方企业藐视环保执法，甚至拒绝让检查组进入厂区。环保总局怎么认定这种行为？针对拒绝配合的企业，是否会有更严厉的措施出台？

　　潘岳：在过去环保部门执法中，暴力抗法、拒绝检查的事情时有发生，每年全国有数百起之多。这说明有相当一部分排污企业对于环保法律法规置若罔闻。但从更深层次来讲，这也说明我们环保部门的弱势和在执法过程中的尴尬地位。环保部门既没有关停企业的权力，也没有处罚责任人的权力，甚至对污染企业最重的罚款还不如他们一天的利润多。地方环保部门的位子、帽子和票子都掌握在当地政府手中，因此有时执法就像豆腐一样软弱。

　　针对这种情况，我们环保部门当然不能后退，要坚决做科学发展观的捍卫者，排除干扰果断执法。但更重要的是，应该赋予环保部门更多的权能，使我们面对污染企业有更多、更有效的手段。同时建立起有效的环境问责制，将环境指标纳入官员