撤销乡镇：如何避开法律障碍

　　从秦汉到民国，都没有乡镇政权机构，都是实行乡镇自治的。重庆的改革计划正是对传统的复归。当代西方发达国家，也是实行乡镇自治的，属于政府管理的事项，都由州政府直接管理，不属于政府管理的事项，则实行地方自治。

　　文/刘大生

　　编者按：据红网消息，刚刚成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆已经悄然启动了旨在取消乡镇政府的地方行政机构改革试验。重庆发布的“重庆建设统筹城乡综合改革试验区的战略构想”从侧面印证了这个消息，因为“精简行政管理层级，试点撤乡镇政府”正是其战略构想之一。不管是从对现有权力层级结构的改造，还是从对建立现代自治社会的影响来说，取消乡镇建制试验的意义都是不可低估的，虽然这一改革试验来得静悄悄，其潜在的意义与受关注度完全不成比例。我们编发两篇“星期论文”，分别从现实困境与历史经验的角度探讨“撤乡”问题，以其引来对问题的更深入关注与讨论。

　　刘大生，1958年11月生，江苏淮安人。1983年毕业于

　　撤销乡镇是民众福音

　　有媒体报道，重庆市已经启动旨在取消乡镇一级政府机构的纵向机构改革试验，具体计划是从目前开始，分三步进行：

　　第一步，乡镇整体转型改革。推进乡镇政府由以前的管理为主向服务为主转变，计划耗时五至八年，在此期间，乡镇政府不增机构、编制、人员和负担，不搞招商引资、迎来送往，实现乡镇政府人员自然削减。

　　第二步，推行乡公所模式。在乡镇政府人员减少至一定程度后，开始撤销乡镇设立区县政府派出机构——乡公所，负责协调区县各部门在乡镇机构的关系，原有的政府职能大部分由区县政府通过各部门在乡镇的下属单位履行。此阶段计划约需时五年。

　　第三步，实现乡镇自治。大力倡导农民成立农民协会和专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，彻底实现改革目标完成乡镇自治。

　　重庆市这一改革计划如果得到确证，无疑是具有重要意义的。大概在10年前，一些理论工作者，如邓大才、张怀远等人，就开始呼吁撤销乡镇一级的政权机构，现在理论可能将成为重庆市的事实，理论之花或将结出体制之果，自然是令人高兴的事情。

　　对于可以率先摆脱乡镇一级政府管理的当地居民来说，这是一个不小的福音。在现行体制下，对于大多数国民来说，头上都顶着省、市、县、乡四级地方政府，而改革试点的居民将来只要顶市、区两级地方政府就可以了，他们的财政供养将会比其他省份低一半左右。十年前重庆升格为直辖市之时，重庆人民之所以欢欣鼓舞，其原因之一，就是直辖市人民可以少供养一级地方政府。现在，如果重庆人民可以再减少对一级地方政府的供养，这就如同当年升格为直辖市一样，是一个不小的福音。

　　撤销乡镇的改革试验，也将促使其他省市加快纵向机构改革，减少政权层级，减轻民众负担，提高地方经济

　　撤销乡镇有法律障碍

　　不过，上述改革如何避免法律冲突，则是需要认真对待的问题。全国性的改革，可以与宪法及法律的变革同时进行，地方性改革则不能与宪法的变革同步进行，因此，一不留神，改革就会变成对宪法的破坏。如何既能顺利推进改革，又能避免违宪后果的产生，需要有关方面既具有很强的依法治国的法治观念，又需要对现行宪法做认真的研究，具有足够的宪法知识，以及熟练运用宪法的政治艺术和工作技巧。

　　上述计划的第一步，即弱化乡镇政府机构，在法律上完全行得通，没有任何障碍。宪法和组织法本来就没有赋予乡镇政权多少管理职能，他们本来就没有完整的行政权限，弱化乡镇政权正是宪法的要求而不是对宪法的违反。

　　上述计划的第二步，即改乡镇政权机构为乡公所、镇公所，变为区县政府的派出机构，则大有可议。从实际效果上看，乡公所、镇公所一方面不一定就比已经弱化了的乡镇政府节省机构以及人员编制，另一方面对于老百姓来说仍然是头顶上的一级政府，不过是换了一个名称而已。

　　更重要的是，从法律上看，这一计划有不可逾越的宪法障碍。县下面划分为乡镇，设立乡镇人民代表大会和乡镇人民政府，这是一个宪法制度，是连全国人大常委会和国务院都不能更改的制度，要想更改必须由全国人民代表大会颁布宪法修正案。但是，到目前为止，全国人民代表大会尚没有取消乡镇区划、撤销乡镇政权的意向，预计在较短的未来也没有这样的计划。

　　上述计划的第三步，即推行乡镇自治，是一个很好的方案，但是也存在法律障碍。说它好，是因为乡镇自治符合中国的传统，从秦汉到民国，都没有乡镇政权机构，都是实行乡镇自治的。重庆的改革计划正是对传统的复归。

　　当代西方发达国家，也是实行乡镇自治的。如美国，50个成员国(州)基本上都实行中央集权，属于政府管理的事项，都由州政府直接管理，不属于政府管理的事项，则实行地方自治。市(特大城市除外)、县、乡、镇名义上也有政权机构，但是职能范围很小，基本上如同我国村委会、居委会，甚至还不如我国的村委会、居委会。其特点是：有财务，无财政；有保安，无警察；有捐献，有赞助，无税收；有议会，无法院；有公务，无工资，所谓年薪一元；等等。因此，推行乡镇自治，也符合世界潮流。

　　但是，好的计划，不等于肯定合法，不等于在法律上无障碍。现行宪法对乡镇政府的定位是，服从中央政府和上级政府领导的基层政府，是要执行法律和政令的基层政府，而不是自治组织，我国目前的民众自治组织只是村委会、居委会。要把乡镇政府组织改为像村委会、居委会一样的民众自治组织，就必须修改宪法。而修改宪法谈何容易？

　　撤销乡镇的过渡方案

　　那么，有没有既不违反现行宪法，又不需要等待修改宪法而撤销乡镇政府机构的法律通道呢？有。这个通道只有一个：将县改为市辖区。

　　根据现行宪法，市辖区不能再划分乡镇，不能成立乡镇政府。城市市区下面只能设立居民委员会作为政府与民众的桥梁，协助政府和民众之间的交流和沟通。目前，一些城市市辖区下面的乡镇区划及其政府机构都是不合宪法的存在物，当然不是故意违反宪法，而是在县变市、市变区的过程中尚未来得及处理的历史遗留问题，这些遗留问题迟早要被纠正。产生这些遗留问题的原因是：只注重经济体制改革，而不注重机构改革；只追求经济效益，不注重法治效益。

　　在依法治国的今天，在大力推进纵向机构改革的重庆市，不应当再留下这样的“历史遗留问题”，否则，又何必搞纵向机构改革呢？建议重庆市在撤销乡镇政府之时，先将有关县改为市辖区，这样，乡镇一级的区划及其机构，无论是乡镇政府还是乡公所、镇公所，自然就不能继续存在了。

　　如果有些县一时无法改变为市辖区，那么，就不应当进行撤销乡镇的改革，那就只能弱化乡镇而不能取消乡镇。要想取消乡镇及其政府机构，就只能耐心等待全国人民代表大会修改宪法。

　　乡镇区划消亡之后，不应当设立街道一级的行政区划以及街道办事处。因为，从法治的角度看问题，这不符合宪法；从管理学的角度看问题，用街道办事处代替乡镇政府，并没有多少实际效果，既不能减少管理层次，又不能提高效率，也不能减少人员编制，更不能节省财政支出，完全没有必要。例如，乡镇有人大，街道有人大工委；乡镇有党委，街道有党的工委；乡镇有政协工委，街道也有政协工委；乡镇有七所八站，街道也可以有七所八站；如此等等，不一而足。

　　当然，没有乡镇政府或者街道办事处一类的机构，让市辖区政府直接面对社区、法人和民众，可能一时不习惯。怎么办呢？笔者建议，采取一个变通的、不违反宪法的过渡办法予以解决。这就是：区政府设立社区事务局，社区事务局下设若干以社区命名的科或者处，让它们代替现行的街道办事处。这样，街道办事处就可以顺利撤销了。

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