立法回避破冰重庆试水“第三方立法”

　　本报记者 吴丽华 杨仕省 北京报道

　　武隆县，这个距离重庆市区170公里，地理环境有“七山一水两分田”之称的偏远山区，最近因试行的一项新的立法举措而盛名远播。

　　这源于7月12日，重庆市在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。据称，此举是国内立法上的重大创新，有评论称这是国内立法回避制度的破冰之举。

　　旨在规避部门立法缺陷的立法回避制度到底前景如何？能否像很多人想象的那样解决部门利益法制化问题？

　　立法回避重庆迈出第一步

　　重庆市人民政府法制办主任李殿勋介绍，“政府立法回避制度”主要实施起草、评审、审查三个环节的立法回避，与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，亦不得主导立法进程。

　　7月12日，重庆市法制办宣布委托包括武隆县政府在内的6家与立法项目没有明显利害关系的单位起草《重庆市行政执法程序规范办法》等6个立法项目。

　　市政府法制办还透露，今年下半年，还将选择1-2个项目面向国内外实施招标起草，集中国内外的智慧参与重庆的地方立法工作。

　　重庆立法回避制度一出，立刻好评如潮。

　　此前，舆论对于部门立法造成的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”多有批评，并将这种现象称为“最大的腐败”。有媒体称，随着重庆在全国率先探索推行的立法回避制度的施行，部门利益法制化这一现象有望从根本上得到解决。

　　“此举为化解部门利益的驱动，向第三方立法迈出了可喜的第一步。”18日，国家发改委川渝经济区发展思路研究课题组组长林凌在接受本报记者采访时高度评价这一立法尝试。

　　“立法回避，让法规起草从基础上更加公正。”此次委托起草单位之一的重庆大学副校长杨敏德教授说。

　　还有专家认为“立法回避制度”为立法程序正义搭起一道天然屏障。

　　“立法是对国家权力与公民权利的首次分配。为保证地方立法的质量，很有必要引入多元主体参与立法，在社会公众的直接参与和监督之下，真正体现民主立法和立法为民之精神。”林凌认为。

　　立法回避制度应势而出

　　山东政法学院李克杰副教授指出，目前在我国，从中央到地方的立法活动急剧增多的同时，近80%的法律法规草案由政府职能部门起草，从而产生了日益严重的“部门立法”现象。

　　“草案洋洋洒洒13000多字，其中6000多字是处罚内容，罚款条款多达120项，而对职能部门的约束条款才1条54个字！”这是一位旁听过某省道路交通安全条例(草案)审议的人士对当前地方立法中部门利益膨胀现象太严重的具体形容。

　　“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶。”广东省人大常委会副主任钟启权用“五利说”，概括了“部门利益法制化”的倾向。

　　重庆市政协委员邓明鉴说：“单纯或主要依靠职能部门起草立法，易造成法规草案带有严重的部门色彩，反映的是部门意愿、代表的是部门利益。”

　　重庆市人大法制委员会对重庆市170项地方性法规，从执法环节、司法环节、专家环节几个方面进行了调研，得出的结论是：法规数量需要控制，立法质量需要提高。

　　在地方立法当中，相关政府部门不适当施加影响，让其利益得到不适当的扩张。要规范政府部门行为，限制恶法伤民显得十分急迫，必须进行有效改革。重庆市人大法制委员会主任、西南政法大学行政法学院博士生导师俞荣根介绍。

　　针对部门立法的诸多弊端，李殿勋表示，为消除恶法伤民事件、淡化和消除立法的部门利益色彩，从今年起，重庆将正式建立政府立法回避制度，实施立法项目委托招标起草，在全国率先进行立法机制创新。

　　期望值不宜过高

　　立法回避制度作为立法领域的最新尝试，赢得各界好评，但对于能否从根本上解决部门立法问题，很多法律界人士还是表示前景并不乐观。

　　“立法回避制度是个很好的创意，但是可能不会很好地解决部门立法的问题。”关于立法回避制度的前景中国社科院法学所所长李林开门见山地说。

　　“对此期望值不宜过高。”对立法回避制度出台背景了解甚多的重庆市政府法律顾问高绍先在接受本报记者采访时也表示。他分析，立法回避制度只是立法程序、方式上的变革，不仅要考虑立法环节，还要考虑执法成本和具体操作过程，至于最终影响还需要其他制度的配合。

　　李林介绍，立法是一个利益相关各方博弈的过程，不应当在立法程序上让某一方回避，他认为在改变我国部门立法现状方面，“立法回避制度的影响不会很乐观” 。

　　“立法不仅要考虑社会利益还要考虑管理成本的节约，立法回避制度能否在全国范围内对部门立法产生巨大影响还需要实践的检验。”北京京都律师事务所孟冰律师说。

　　西南交通大学董大伟教授和李林观点几乎一致，他们均主张，部门立法的解决之道，应该是借鉴西方国家，让第三方主导立法，并让各方利益得到充分表达。