解读现行户籍制度改革：户改成农民工心头硬伤

　　导读：江南都市报开设《都市新观察》栏目，以下为《中国户改水太深 江西怎样能过河》节目的内容实录。

　　主持人：千年前，著名武侠小说家金庸(原名查良镛)的先祖查瑜从江西的婺源迁往浙江海宁成为名门望族时，并没有户口、暂住证和外出务工证的羁绊。像这种人口迁移的记载，我们在民间的族谱中随处可见。没有制度阻拦的人口迁移，让许多“过客”成为“归人”，这种状况一直延续到1958年《中华人民共和国户口登记条例》的出台。

　　然而“三年自然灾害”，中国计划经济时代背景下的商品粮供应进入全面紧张。1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，又陆续将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩。于是，户口那些证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到增强。懵懂间，人们的命运突然被组织化、凝固化了。从这时起，有了投向“

　　时至今日，中国迈入市场经济的门槛已经多年,市场经济的最基本要求是市场要素的自由流动、自由竞争。然而，现行的户籍制度并没有随着经济的发展与时代的变迁“与时俱进”,它不仅成为数以亿计的进城务工农民及城市知识游民心头的一道硬伤，更成为

　　5月28日，《江西省人民政府关于2007年深化全省经济体制改革的意见》中提出，“要进一步改革户籍管理制度，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，促进全省城乡一体化进程”，江西的户籍管理制度改革已明确被提上议事日程，专家也就此提出了具体的改革措施和办法。现行户籍制度改革已箭在弦上，但不少兄弟省市却以失败结束户改的尝试，不得不走回旧路。江西的户改在中国没有成功案例的参考，成或败，留下太多悬念。

　　户籍制度的“异时代”表现

　　为这个城市的发展作了贡献，却依然成为这个城市的边缘人，因此这为很多人平添了昨日之忧、今日之烦、明日之愁。户籍制度的存在，表现出与这个时代相异的“异时代”不公平性。

　　-就业上最不公平的竞争

　　4月11日，中央财经大学法学院民商法研究生黄元健向北京市西城区法院递交诉状，将国家大剧院告上法庭，理由是，此前国家大剧院在对外招聘工作人员时，招聘启事中明确规定应聘人员应具有北京市户口。这被黄元健认为其中包含有明显的“户籍歧视”。

　　招工必先查户口，不同的工作岗位，有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，往往从持有城镇正式户口者中选择。而一些流动性较大、繁重而艰苦的工作岗位，户口要求可以放宽，才允许农村人或外地人来“拾遗补阙”。在竞争前，有人因此被剥夺了机会。

　　-教育上的极端马太效应

　　2005年海南高考理科状元李洋，因为其“高考移民”身份，被清华大学拒之门外，后被首次到内地招生的香港城市大学录取。

　　李洋是不幸的又是幸运的，他没去成梦想中的“清华”，就是因为他的户口问题，但又被不考虑户口的香港城市大学录取。其实法律上人人有受教育的权利，但事实上，由于客观条件的限制，不可能人人都受到良好的教育，马太效应在教育上体现得最为明显。造成受教育机会不均等，户口因素是极为重要的一条。

　　此地和彼地，城市和乡村，重点学校和非重点学校，教育受到重视的程度不同，投资不同，办学条件和教师质量不同，因而教育发展水平相差悬殊。每年的“高考移民”就是一个典型。

　　-公建投资上的顾此失彼

　　国家投资兴建的大量公用设施，如图书馆、影剧院、展览馆、公园、商场等，持有不同户口的人，受益的程度也是不一样的。没有城市户口，就很难在城市工作`，更难定居下来，因而对公用设施的享用也就极其有限。目前的农村，只要有一个宽敞的晒谷场，就能演一台自娱自乐的戏。

　　-经济适用房的城乡歧视

　　附着在户口本上的经济差异中，住房是第一位的。南昌市经适房的最高限价为每平方米1860元，但今年1至2月南昌市区商品房的均价为每平方米3794元，不管你有钱没钱，只要想买房的外地人，必须支付这中间每平方米近2000元的差价。

　　城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。在城市内住房高价时代，经济适用房制度的适用对象仅仅是具有城镇户籍的低收入人口，外地人均不能购买经济适用房。

　　-社会保障中的异地壁垒

　　2005年在广东省恩平地区发生的“1·23”特大交通事故案件中，同一辆客车死亡的城市人获得赔偿金为247608.00元，而农村人获得的赔偿金仅为91091.60元，两者相差156516.40元，有将近2倍之多的差额。

　　2001年，我国开始进行完善基本养老保险制度改革试点，实际上，养老保险难以覆盖到流动人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于当前现收现付体制存在的问题，从而使得缴费主体缺乏信心。

　　在社会救助体系方面，目前中国也仍是地区性的，对于城市低收入人口，包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力，就能获得救助，但外地人要获救助则是从哪来回哪去。甚至就人身伤害赔偿，因为城乡差别，也是同命不同价。

　　主持人：德国法学家约瑟夫·科勒说过，“没有永恒的法律，因为适合于一个时期的法律并不符合另一个时期，法律必须与不断变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定与新的形势相适应的法律”。

　　具有天府之国之称的四川成都,日前成为“统筹城乡综合配套改革试验区”,其进行了一系列的户改实验。同时，还实行农民有条件置换城镇新型社区住房，对自愿放弃土地承包经营权的农民，给予适当经济补偿；完善城镇新型社区农民的教育、就业和社会保障等一系列措施。成都的涉水而行,是成为户改的先行者,还是如同全国一些城市一样成为户改的“先驱”，则需要时间的检验。但无论如何都会给江西的户改带来思索。

　　真正可复制的是成都探索创新的精神

　　四川省社科院社会学所所长郭虹认为改革不能单兵推进

　　《江南都市报》：近两年，成都在统筹城乡发展，消除城乡二元结构方面进行了许多大胆的探索和创新，取得了令人瞩目的成绩，成都积累了不少有益的经验，已成为“统筹城乡综合配套改革试验区”，成都在户籍改革，消除城乡二元结构的工作中，遇到过哪些问题？户籍改革最大的难点在哪里？

　　郭虹：改户籍很简单,只要作出决定,公安部门可以迅速将户口变更，但核心是社会各部门的配套政策难以到位。户籍后面附着的东西太多,没有一系列的制度改革、部门协调、资源重新配置，户籍改革就起不到作用。因此，户改的难点不在户口本身，而是户口背后的利益。

　　成都在户改上之所以取得成绩，主要是开展了“一体化”，包括道路、交通、商业网点，甚至是厕所，首先规划不是按农村、城市来进行，而是城乡统筹。财政投入也是一样，建立城乡统一的行政管理体制,其次建立覆盖城乡的基础设施及管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度。

　　因此，“户改”要取得实效，必须着手解决一些“相关的制度性安排”。成都的改革关键在于破除了制度性障碍，提出了三集中，即“农民向社区集中”、“工业向园区集中”、“土地向规模化集中”。要破除制度性障碍，关键又在政策上的破解，是不是能给政策宽松的环境，否则成都的一些行为可能会被列入违规。如成都所采取的“全市统筹”，财政由市统一调拨，到目前为止，这都不是制度性安排，而是一种政策性安排，从长远来看，需要把政策性安排变成制度性安排，当然这需要得到中央的支持。

　　《江南都市报》：成都在户籍改革方面进行了一系列的尝试，尤其是在福利分配上，成都的经验能给江西或者别的省份带来哪些启示？

　　郭虹：其实这正是成都目前的难点，成都的经验是不是可以复制成为困惑。四川省也要开始着手进行全省的“城乡一体化”，但成都哪些经验是可以推行，哪些经验到其他地方就会水土不服，目前还不得而知。但是，如果江西或者其他的省份想从中获取些经验，我认为真正可复制的是成都那种探索创新的精神，而不是那些制度。首先要站在百姓的立场想问题，权为民所用，利为民所谋，政府要规范性运作，自己限制自己的权力，从百姓办事方便着手进行改革；其次要从本地的实际出发，有一个指导思想是哪怕这个事很好，但如果群众不同意，也不能强制去推行；最后，要实现共建共享，不能因发展而丧失公平。

　　郭虹简介：

　　四川省社会科学院社会学研究所研究员，现任所长，硕士生导师，社会学所党支部副书记，成都青少年犯罪研究联络中心主任。长期从事应用社会学研究，近年来主要从事“城市化”问题研究。主要研究方向为：城市流动人口；企业社会责任；城市社区参与式治理；社会发展问题。