瞭望：政府部门利益驱动比传统体制更直白

　　利益博弈是不可避免的，关键是如何让博弈的进程符合人类文明的成果，结果是接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益

　　国家有关部门日前出台的“关于深化经济体制改革工作意见”中，将2007年经济体制改革的首要重点，确定为“加快推进行政管理体制改革，切实转变政府职能”，说明政府改革在全局中的位置大大提高。

　　而在行政管理体制改革中，治理政府部门利益膨胀是改革所需要直面的难题。当前，部门利益膨胀伤害到公共利益的各种热议仍在延烧。部门利益是中国所独有的吗？还是转型国家所共有的难题？部门利益的疆界在哪里？它的中国特色是什么？目前是否又有新的表现形式？

　　诸如此类的追问，有心人可以列举出的可能不胜枚举。这也是近一个时期以来，老百姓的口头议论和网民的网上热帖的热门话题。对此，《瞭望》新闻周刊集中采访了部分专家，深入探究对部门利益的界定与限制，从某种意义上讲，这也是对政府职能定位的一次探讨。

　　部门利益“显性化”

　　受访的专家指出，中国当前的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。在此基础上，政府部门的利益驱动比传统体制更直白，更能够在社会生活中直观地表现出来，也就是部门利益主体行为正在“显性化”。

　　财政部财政科学研究所所长贾康说，现在部门并不讳言“屁股决定脑袋”的情况，也不太忌讳部门的导向和它背后显性利益。许多学者也认为，部门显示出的利益驱动和利益集团是可以公开讨论的。

　　进一步说，任何一个现代社会都区分为不同的阶层和不同的利益集团，关键在于利益集团能否建立一个合乎现代文明的博弈过程，使这个不可避免的博弈进程符合人类文明的成果，接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益。

　　政府各部门是不是利益主体？如何从历史的角度看待今天的部门利益膨胀？长期从事经济体制改革研究的国家发改委宏观经济研究院教授常修泽认为“这是一个很深的理论问题”。

　　在常修泽看来，首先应承认政府部门也是一个行为主体，但“这个行为主体是代表公众利益的行为主体，或者叫公众利益主体”；其次，作为公众利益主体的政府部门，是否存在自身的利益？“我认为在现阶段，还是应该承认其有自己的正当利益，但必须对这个‘正当利益’进行严格界定，政府部门不是独立的特殊的利益主体，因而一定要把它的特殊利益排除掉”；第三，作为公众利益主体的政府部门，在进行相关决策及公务执行过程中，“必须从公共利益出发，不仅不能‘过多地’从本部门利益出发，而是根本就不能从本部门利益出发，这是一个定性的问题，而非量的问题，必须要把这条缝隙堵上”。

　　“现在很多人说部门利益是改革开放以后才出现的，计划经济年代没有这个问题，认为那时比较讲全局利益”，对此，常修泽并不赞同：

　　首先，在计划经济时代，部门利益同样存在，只不过不表现为今天的经济利益和物质利益，而更多表现为政治利益而已；其次，由于当时中国存在一个高度的权威，因而部门利益相对而言更收敛一些，但并不意味着其不存在，“只是以一种扭曲的形式曲折地表现出来”，所谓的“条条块块”说的就是这个问题。

　　从历史回到现实，常修泽认为要深入分析“部门利益膨胀”问题，需要关注以下三个问题：

　　一是中国改革发展的主导权问题，“上世纪90年代中期以后，这个主导权是否有些削弱”？涉及改革发展的重大决策，如何通过制衡博弈避免为膨胀的部门利益所主导？

　　二是应该对目前的部门利益膨胀做一个结构性分析，看看哪些部门利益膨胀得比较厉害，哪些部门膨胀得不那么厉害。

　　“2003年我曾写过一篇《冷热缩涨话改革》的文章，在那篇文章中我发现一个有趣的现象，凡是涉及官本位、跟部门首长政绩挂钩比较直接的指标，其增长就比较快，比如GDP、投资、工业增长、出口等；凡是跟民生相关的，增幅就比较低，比如居民收入增长、消费增长等。我觉得今天也可以做一个结构分析，看看是不是凡是能够从其工作中直接获得利益的，部门利益就膨胀得比较厉害？凡是跟公共服务挂钩，公众从中得到的利益比较多的，部门从中获益较少的，利益膨胀就相对小。”常修泽说。

　　三是要对典型的部门利益膨胀进行深入的案例分析，通过解剖一些实实在在的案例，弄清部门利益膨胀有怎样的内在机理和运行机制，这对于从根本上解决部门利益膨胀非常重要。

　　转型国家必然面对

　　在一定意义上说，部门利益问题本身不是新问题，而是当利益调整进一步深化，特别是改革者也成为被调整对象的时候才突出出来的。尤其在构建和谐社会过程中，以民生问题为核心来推动公共政策的时候，部门利益就越发凸显。

　　分析转型期部门利益形成的原因，国家行政管理学院教授宋世明指出，一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断；五是公务员收入部门差距较大。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。

　　中央党校研究生院副院长刘春教授指出，公众利益和部门利益的博弈，部门占有优势，容易引起很强烈的社会反应，老百姓不满，领导也不满。

　　他认为，部门利益和地方利益膨胀损害公共利益，实际上是转型社会的共同问题。中国由计划经济和单一产权运营结构向多样化市场经济转轨过程中，不可避免要出现部门利益和地方利益膨胀。传统的计划经济和传统的单一所有制运营结构，就是按照部门格局、行业壁垒和行政格局来运营的，资源配置按照所有制的轨道走，久而久之就形成了这种严格的条块分割、行政割据、地域壁垒的体制，自然就形成了部门利益的依托和基础。而中国与其他转型国家不同之处，主要是有一批形成垄断经营权的国有企业。

　　刘春教授分析，在改革的前二十多年中，功能性问题、边缘性问题、表层问题，把部门利益问题淹没了。当改革进入深水区，改革者本身也要成为改革对象时，问题就凸显出来了。

　　他提出，中国解决部门利益膨胀时需要注意两点，一要注意到我们的现实发展需要，积极稳妥地来解决，二不能破坏和搞乱现有的公共管理秩序。“改革是自己人内部同志和同志之间的利益调整，这里面没有你死我活，只有一个谁更合理。围绕我们的核心利益，大家要有牺牲、有妥协。”

　　部门利益实现的独特方式

　　宋世明教授认为，在中国，部门利益有其独特的实现方式——

　　“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐指出，“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”

　　西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，这些国家政府部门一般借助立法机构中通过争取较大的预算份额，而我国政府部门是通过将“部门职权利益化”的形式来直接获取部门利益。但正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得西方发达国家较为容易选择遏止部门利益恶性膨胀的环节。

　　“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，不少行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了，有的部门职责扩大了，因而，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。

　　“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。

　　条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理还乱的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，需要厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。

　　境外利益集团和行业“黑嘴”

　　而在改革开放以后新出现的问题，则是境外利益集团对我国重大决策产生的重要影响，使得部门利益更加复杂。

　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌指出，境外利益集团对我国的决策影响，不只是一般的部门决策，而且还影响到立法。包括两税合一、反垄断法、邮政法等都受到境外利益集团大量的游说、杯葛。这是值得关注的。

　　境外利益集团游说的方式很多，而且游说不只是动动嘴皮、跑跑腿，还搀杂着大量的利益输送，通过提供课题资助方式就是其中之一。一是通过提供课题资助研究机构的方式影响决策。境外利益集团热衷于对我国学者、特别是各部委的研究机构提供资助，目前调研到的至少有上百起案例。

　　只要不涉及到国家安全问题，学者接受资助无可厚非。但各部委的研究机构掌握了很多数据和材料，在接受资助后，如果提供给境外利益集团，就将在随后的谈判中被其掌握了主动权。

　　不仅如此，境外利益集团在资助研究机构时，会不断以增加资助为诱饵，有意引导研究者达到他的目的，使得一些学者已经受到境外利益集团相当严重的侵蚀。

　　另外，有些学者公开承当一些部门和行业的“黑嘴”。受访专家学者提出，现在有的学者的道德良心很成问题，特别是在经济界。经济界学者“代言”几乎成为普遍的“潜规则”，重大决策自然会受到影响。而且有些学者还公开为一些企业代言，这也是做得过了一些。(文/《瞭望》新闻周刊记者杨桃源)来源：瞭望