“减副”应为预算改革开路

　　回顾已经完成的党委换届，最大的亮点当属减少副书记职数，形成“一正二副”的新模式。“好事”的时评家甚至计算出，一级党委只要多一名副书记，一年就要多支出30万元。从而说明裁减副职可以节省财政开支减轻纳税人负担。

　　然而，一些公共财政学者和公共预算学者提醒说，节省的开支在预算大盘子里不过杯水车薪，并不是说他们不看好“1＋2”模式，恰恰相反，这是一个让他们心跳加速的议题。他们关心的是，“减副”会否是中国改革的一个态势，党委已经带头精简副职了，接下来政府会否精简副省长、副市长、副县长和副镇长职数？

　　宪法以及1994年预算法赋予人大的预算权力主要由党委和政府构成的“行政预算体系”来行使了，直到1999年部门预算改革之前，人大并没有介入预算领域。1999年以来，“钱袋子的权力”在各级人大逐渐兴起，然而人大很快发现，原来由党委和计划委员会控制的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管领导和各个部门，预算权力呈现出一种“非正式制度”的色彩，监督不易也。

　　以省级政治为例，一名公共预算学者截取了一个省级样本，在那里有近20名分管领导，他们是省委常委和副省长，每个领导周围都围绕着一些党政部门，即他们的政策领地，各个领导在自己的政策领地拥有几乎排他的“预算权力”。学者称之为预算中的“多支笔”现象。同时，这些政策领地事实上成为分管领导的“选民”。

　　这是行政首脑与副职分享权力的结果，即将一些支出的决定权下放给分管各个领域的副职，某些资金被独立出来作为这些副职的专用资金。如果分管领导要支持某个部门的某个项目，他可以“批条子”给部门，部门就可以凭着它去财政要钱，财政就从各个分管领导人的“盘子”里将分管领导同意的资金拨付给部门。这就是中国地方预算中非常普遍的“批条子”的现象。由于这是无约束的权力，为贪污浪费现象埋了下伏笔。

　　有关学者的调研报告记录了公共预算实践者这样的观点，“目前的部门预算改革是规范部门的行为，但是，如果不规范政府的行为，不规范各个领导的行为，部门预算改革是很难成功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为，就会把各种矛盾下放到部门，让部门左右为难。”

　　显然，这是一个权力重新配置的过程，同时也是一个权力受约束的过程。预算从来都是政治过程的中心，预算改革事实上也就是实施行政和政治控制。公共预算学家对“1＋2”模式的解读也因此与众不同。

　　公共政策学者更为此设计出一条路径：给行政首脑设置一个决策咨询委员会，为其配置各个领域的专业技术人才，从而弥补裁减副职后留下来的决策真空，因为目前“主持全面工作”的行政首脑，决策过程严重依赖于控制着各个政策领地的副职的专业知识和信息。唯其如此，“减副”改革才会顺利过渡云云。

　　未来若干年内，如果改革按照上述公共政策学者设计的路径行进，裁减副职，这将意味着中国预算改革面前的最大一块石头被搬走了。减副，为预算改革开路——这是公共预算学者喊出的口号。作者:陈才安

　　(摘自2007年5月《南风窗》，转载时有删节)