满清：国有土地是怎样私有化的

　　-李子

　　清朝旗人的田地渐渐进入流通领域，使得国有变为私有，形成了一个完整的制度演变路径

　　满清入关建立政权以后，通过直接圈占的方式，拥有了大量国有土地。这些土地被分给旗人，作为他们生计的保障。 清政府认为和希望这样一来，所有的满族人和他们的后代就可以永远无衣食之忧，永远安居乐业。

　　这些分给旗人的土地被称为旗田或旗地。旗田的所有权仍然属于国家，旗田的业主只有使用权，而没有转让权，旗人 不可以卖出旗田，他们没有这个权力。“无论旧圈自置，概不准售予民人。”清政府这样做，显然是为了防止旗人因失去土地 而生计无着。这就好像政府为所有的旗人专门办了一个大工厂，工厂属于国有，其他人不得进入，而旗人永远都有在工厂中劳 动并赚得收入的机会。

　　清政府的这种想法显然是太天真了。子孙后代的生计是不可依靠祖宗的预先赐予就得到永久保障的。清政府这种做法 ，只能是把“八旗子弟”变成游手好闲、不能自食其力之辈的代名词。况且，满族人原来在关外往往都从事游牧骑射，很多人 并不擅长农耕。因此，分给他们的土地实际上很难成为他们获取收入的来源。对这些旗人来说，最好的办法其实就是把土地转 让出去。

　　从清代早期的康熙朝开始，旗人就大量地把旗田以各种手段转让给其他人。看到这种状况，清政府十分焦急，认为这 样势必造成旗人的土地都被汉人占据，长此以往，满清的统治基础甚至都有可能因此而被动摇。为了解决这种国有土地流失的 严重问题，清政府进一步强化了不许买卖旗田的规定，多次重申有关禁令，并多次严厉查处有关案件，也就是坚持国有土地不 得私有化。但史书中类似的“查禁”、“重申”、“严办”越多，就说明实际上旗田转让的情况越严重。屡禁不止也就意味着 愈演愈烈。

　　到了雍正朝，清政府决心彻底解决旗田转让问题，并为此采取了前所未有的严厉措施。雍正十三年(1735年)， 清政府开始对旗田进行强制回赎。

　　强制回赎是怎么回事？原来，在转让旗田的时候，旗人和交易对方都知道政府明令禁止旗田买卖，所以往往并不采用 出售购买的形式，而是采取典押的形式。典和卖的区别在于，对于出让一方来说，前者至少在理论上仍然保有赎回典押物—— 也就是旗田的权利，而如果是买卖的话，在交易完成以后，自然就钱货两清了。当然，实际中，典押出去的旗田很少赎回。所 谓典押其实就是买卖禁令下的一种变通办法。

　　但是清政府利用了典押有权赎回这一点，有针对性地采取了强制回赎政策，也就是由政府国库出资，强行把典出的旗 田收回，并重新分配给旗人，以保持原来国有土地的用途——保障旗人生计。当然，在回赎旗田时，清政府采用了各种办法， 尽量压低回赎价格，所付赎金大都低于原价，甚至根本就不付赎金。比如，雍正朝回赎旗田的法令规定：凡红契典卖的旗田， 可全价回赎，而白契典卖的旗田，则仅付半价，或干脆一文不付，直接拿回了事。所谓红契，指的是经过官府验契、加盖红印 的契约，白契则是指未经官府，完全由民间协商而达成的典卖契约。实际中白契的数量当然远远多于红契。

　　清政府这样做，目的很明确，就是想要通过强制打击、损害土地接受者的利益，来制止旗田转让而造成的国有土地流 失。清政府相信，假如人们看到政府强制赎回土地，那么，也许就不会有人愿意通过典让这种方式来获得旗人的土地了。

　　但是，和想要通过分配土地永保旗人生计一样，清政府这一次也搞错了。当初禁止旗田转让的法律规定，目的实际上 是要禁止各种形式的旗田易主。也就是说，即使是旗人，也只有使用权，而不应该有任何通过转让获得利益的机会。就好像中 国计划经济时期的国企员工，可以一直拥有在企业中工作的权利，但没有任何合法的国有资产转让权。

　　对于旗人典让土地的行为，如果严格遵守原有的法律精神，清政府必须继续采取严格禁止、严厉打击的政策。清政府 没有这样做，而是采用回赎的形式解决问题，可是这样一来，就等于承认了典让行为的合法性。实际的情形变成了旗人有权典 让土地，政府如果不同意，也只能在典让的规则内出钱赎回。当然，由于政府可以借机压价，土地接受者是要承担一定风险的 。但毕竟典押土地不再是非法行为了。结果就是，政府的强制回赎政策不但没能有效地阻止旗田的流失，而且在事实上和法律 上承认了旗田可以典押和转让。

　　非法行为和有风险的行为之间是有很大差异的。如果是非法行为的话，交易各方就要努力寻求规避法律制裁的方法， 如果寻求不到，交易甚至就不能进行。而如果仅仅是有风险的行为，交易各方就会转而去寻求彼此都能接受的契约条件。风险 必定会内化为交易价格的一部分。换句话说，对于土地接受者来说，只要典押带来的收益足够大，就值得冒险接受土地。而对 于土地来说，典押的时间长短是非常重要的，因为相对来说拥有土地的时间越长，收益越大。于是，政府强制回赎的结果就是 造成了旗田交易更大规模地进行，而且典押的时间还往往倾向于更长。

　　可以说，雍正朝的强制回赎政策在限制旗田转让方面起到了相反的作用。旗田转让不但没有被有效制止，反而已经是 成行成市、随处可见了。国家对于国有土地的所有权在事实上被压缩为契约范围内的赎回权。到了乾隆朝，旗田回赎的法令又 有过几次修改。最初是以年限和契约价格为准计算回赎价，以后就变成了“无论年分远近，契价多寡，总以现在租息为断”。 也就是说，地越好，租价越高，赎价也就越高。这无异于是在鼓励土地接受者努力经营，因为经营得越好，赎价就越高，被赎 回的风险就越小。

　　经过这几个阶段，清政府的国有土地政策基本上已经名存实亡，国有土地距离彻底私有化仅有一步之遥了，这最后一 步是在咸丰二年(1852年)完成的。这一年，清政府颁布《旗地买卖章程》，正式准许旗地“互相买卖，照例税契升科” 。在国有土地保障旗人生计的功能事实上消失以后，清政府如果坚持保有强制赎回权，除了给财政增加负担以外，并无任何实 际意义。所以，在私有化已成事实的情况下，面对现实，承认私有化的局面，并为政府开辟新的财源，当然是明智之举。

　　于是，在原有的国家所有、旗人经营的旗田制度下，经过政府和民间长时间和多次的互动和演变，最终发展出了具有 完整产权结构的土地私有制。

　　清代旗田的私有化过程提供了一个典型的制度演变案例，其中最引人注意的就是制度演变的历史继承特性。具体来说 就是，在很大程度上，过去的历史决定了现在和未来的选择。

　　从清政府的角度来讲，立国之初确立的旗田制度其实必然会失败，只有土地私有制才是保障经济发展及财政基础的长 久之策。但是，旗人优于汉人、必须保障旗人生计的观念已经成为难以动摇的意识形态。在这种情况下，清政府主动改变土地 国有的制度，推行土地私有化，不仅在意识形态上有着难以克服的障碍，而且在实际转变方式上也几乎不可能找到可行的过渡 手段。在这种情况下，中国历史上已存在多年的土地典押、租佃制度不仅提供了变通的办法，同时还提供了天然的交易外部规 范条件。也就是说，在没有正式法律规定的情况下，人们也不是毫无规矩可循。历史传承下来的规范在这时发挥了极为重要的 作用，确保了交易的正常进行，为制度演变的不断推进创造出了基础条件。