运城空港新区梦归何处

　　从5月27日到7月13日，运城空港新区被升格为“山西省运城空港经济开发区”，但作为省级开发区，仅存活了48天。

　　由于该区未批先占土地1000余亩，批准其升为省级开发区的省政府有关部门没有严格遵守国家有关政策规定，山西省政府第105次常务会议撤销了它的升格。

　　□李永岗 晋瑛 《民主与法制时报》记者 郑建峰

　　发自山西运城

　　8月，山西运城，几场暴雨过后，仍然炎热。这个2006年度“中国十大魅力城市”依然保持着自己的繁华和有序。

　　市区向东8公里，进入运城空港新区。

　　曾经喊出“五年再建一个运城市”的空港新区，60米宽的主街大道上，车辆行人不多，道路边偶尔能看到几处萧条残败的半拉子工程。

　　今年5月27日，空港新区升级为“山西省运城空港经济开发区”。但仅过了48天，7月13日，在省政府第105次常务会议上，“山西省运城空港经济开发区”又被撤销。

　　没有了省级开发区的魅力，一些投资商开始离开，一些工程停滞不前。

　　“运城的浦东”？

　　2000年，全球的千禧之年。

　　在中央鼓励各地区开展多种形式的区域经济合作、中西部互动发展的大背景下，

中部崛起战略也在积极酝酿之中。

　　运城，幅员5.2万平方公里，位于黄河中游地区，是晋、陕、豫三省的省际交汇区，这种“金三角”的地理位置吸引了三地政府官员频繁往来，他们的一个共同构想是通过磋商协力打造黄河新三角经济圈，并使其成为中西部结合点上的“腾飞之地”。

　　2001年，山西决定在运城修建飞机场，与西安、太原、洛阳三个机场的距离在200-300公里左右，正好填补这一地带的空白，形成空中网络。运城市的位置位于这个区域的中心。

　　同年2月18日，运城市组建了民航机场管理局，时任市委市府机关事务管理局副局长的李明造受命建设。地址就在1943年日本人修建的张孝机场，占地5400亩，早已破败不堪。

　　2002年9月，运城市政府又决定在该地组建张孝科技生产园，这是空港新区的前身。

　　运城机场于2005年2月7日通航。随后，运城市要求民航局转移工作重点，全力抓好空港新区的开发工作。

　　“以城市理念搞开发，以沿海速度搞建设”，在其他工程还八字没一撇的时候，首先拉开帷幕的是3条35米宽的园区道路的建设。就在人们惊讶、质疑“路是否需要这么宽”时，李明造又作出了更惊人的决策：把35米调整到60米宽，而且水电气管道一应俱全，完全按市政街道的标准来修。

　　2005年10月15日，占地1000亩、投资10多亿元、40万锭规模的华雄纺织厂华夏织业落户空港新区。随后，空港新区逐渐形成以通达重卡汽车为龙头的十大骨干企业；灯具、建材、钢材、综合四大市场；以空港度假村为龙头的六大星级酒店。此外，娃哈哈、蒙牛、康师傅、伊 利、旺旺等一大批企业也进入了紧锣密鼓的洽谈。

　　“如果不是此次升格再降格，我们那时候的年产值将达到800亿，利税突破30亿元，真正成为‘运城的浦东’、‘山西的深圳’。”一位新区的官员如此表示。在空港新区的一份远景规划上如此描述：预计“

十一五”期间，这里将形成一个北有航空工业城、南有生物科技园、西有国际博览城、东有大运工业走廊、中有汽车工业城的新兴现代化明星城市。

　　发展引来争议

　　就在李明造带领着一帮人干得热火朝天的时候，他们并没有注意到国家已经开始整顿开发区。直到突然有一天，同在运城市的盐湖区工业园报批为省级开发区，他们才大吃一惊：“盐湖区工业园还没有空港新区的一个厂大，就成为省级开发区了？”赶忙打听，却已经晚了，国家在整顿开发区期间不报批。一直等到2006年底，全国开发区整顿结束。那时，山东的开发区在整顿后保留了169个，江苏保留了136个，浙江是111个，而山西只有24个。

　　2007年元旦刚过，空港新区开始申请省级开发区。5月27日，山西省晋政函[2007]100号文件批准空港开发区，一时间，运城沸腾了，百姓们欢欣鼓舞、社会各界纷纷祝贺，空港上下群情激奋。6月5日，运城市政府举行大会，隆重宣布运城市空港新区升级为省级开发区。好多港台企业、国内企业都慕名而来，特别是广东的新中源陶瓷厂，首次签约就是50个亿。重庆的玻璃厂、澳大利亚的纺纱厂等等也紧跟着签订了投资协议。

　　按照《运城市人民政府转发省人民政府关于同意运城市空港新区升为省级开发区的批复的通知》，空港新区升级为省级开发区后，名称为山西省运城空港经济开发区。空港经济开发区管委会为运城市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理。开发区总规划面积为30平方公里，相当于运城老市区的面积。

　　空港经济开发区四至范围为：西至运三高速公路，北至机场，东至苦池，南至汤里。管理范围为21个村，包括：盐湖区张孝村、大村、苦池村等19个村庄和夏县的元村、吉家庄两个村庄。此外，运三高速公路以东盐湖区的丁家卓村、东王村、辛卓村、安邑东街、芦子沟村、任村的部分土地也由开发区统一征用开发。

　　在空港开发区没有升级以前，其收入要上缴运城市盐湖区，而升级为省级开发区后，空港的收入则上缴运城市一半，自己留一半，这势必引起空港和盐湖区的矛盾。“本来把盐湖区的好多辖区归我们管，盐湖区就不高兴，现在又不给盐湖区上缴收入，矛盾就更加激化了。”运城民航局局长、空港新区管委会主任李明造说，“就在双方协调交接过程中，因为公章的事情，矛盾到了极限”。

　　空港新区在发展当中要占用村里老百姓的地，因为土地补偿不低，各种福利待遇及劳力安置也不错，当得知自己以后要属于空港开发区管辖了，被新划分到开发区的19个村的老百姓开始一涌而入地把户口迁往空港新区，一些外村人和外嫁的姑娘也纷纷把户口往回迁，私自签订土地承包合同、乱划宅基地之事也出现了。“为稳定村民，我们决定更换村里的公章，有序办理户口”，在事后空港开发区的汇报材料里如是写到。

　　正是这次更换公章，有人把举报材料送到了上级。有人质疑：开发区是否拥有行政区划范围的全部行政权限？它算不算是一级政府？假如不是一级政府，为何它既要管土地，又要管行政？如果是一级政府，那它就必须有国务院批文。因为它同时牵扯到行政区划的变更。

　　按照山西省人民政府晋政发[2004]34号《关于进一步规范开发区管理的办法》(试行)文件精神：各开发区管委会是所在市人民政府的派出机构，代表所在市人民政府对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理，行使部分省级经济管理权限以及所在市人民政府的经济管理和部分行政管理权限。按照这个文件精神，开发区没有全部行政的权限，它不应该算是一级政府。但文件也比较含混，没有说明部分行政管理权限具体指什么。

　　还有人提出：行政权限的重新划分是一个严肃的问题，其实质是改变体制。它牵扯着社会的各个方面，像医保问题、教育问题、社保问题、粮食补助问题等都是直接关涉民生的大事，怎么可以收缴公章，重新刻个章就算完事了呢？要知道地方政府也是经过民选、组织任命的，这样的“开发”有点荒唐。

　　行政管理权限的问题很快上升到一个严峻的程度，两下暗地剑拔弩张，划归空港开发区的村干部被夹在中间左右为难，接下来出现的一件事情就显得更荒唐。

　　盐湖区给各村干部下发通知，决定在6月12日召开大会，商讨关于行政划分问题。得知这一消息后，空港新区立即采取了措施，提前一天召集村干部出去旅游，给盐湖区唱了一回“空城计”。

　　有消息称，空港新区为了让村干部能缺席盐湖区的会议，特别给出去旅游的村干部每人发了一身衣服，并给了1000元的补助。这一说法在空港和村干部那里都没得到证实。空港新区宣传部某官员对《民主与法制时报》说，组织村干部出去并非旅游，而是去考察取经，补助也并非是1000元，而是100元。在记者走访中，所有的村干部都以“接到上级通知，不能随便接受记者采访”为由回绝采访。

　　与此同时，有人开始向上反映空港的土地问题。在网上有人贴出：“在空港投资一个亿，可以获得200亩政府无偿提供的土地。只要有十分之一的资金先到位，马上能办理土地产权手续。这种胡说八道的神话是建立在土地非法压低和无偿赠送基础上的。空港新区的土地是从哪里来的呢，送起人来会如此大方？无疑是靠低价征占农民土地所得。运城市土地出让市场价究竟多少？估计不会少于20万/亩。一个亿元投资商只要先出资1000万，就能轻巧拿走价值4000万以上的土地收益，运城市领导真的非常慷慨大方。作为山西省最大的农产区，土地难道像麦子一样多的无法计数？”

　　“运城空港新区建设规模之大、占地之多，完全是土地违法的典型案例。其主要违法行为有：1、以各种名目、各种形式变相设立和扩大开发区，假借开发区名义招商引资。2、通过调整规划避开国务院审批，将大量基本农田调出去做了建设用地。3、非法压低地价招商，为了吸引投资，不惜以低于成本的价格，甚至无偿出让工业用地。4、大搞“造城运动”、成片开发，盲目签订协议，一次性将几平方公里、十几平方公里甚至更大面积土地出让。”

　　这些非官方的言论尽管未必确切，但土地方面的问题确实存在，这在后来被山西媒体公开报道的省政府一次常务会议纪要中得到证实。

　　省级开发区被撤销

　　“7月13日上午，山西省省长于幼军主持召开省政府第105次常务会议，撤销山西运城空港开发区，责成运城市政府和省国土资源厅对空港经济开发区违法占地问题深入进行核查，依法规从速予以处置，并对有关责任人员依法纪严肃处理，责成省政府办公厅、国土资源厅和建设厅就晋政函〔2007〕100号文出台过程中存在的把关不严、程序不符等问题向省政府作出深刻检查。”山西媒体以最快的速度如实报道了这次会议，运城方面反应强烈。

　　“此次风波，至少让运城倒退10年。”一位老干部说。这一说法不管有没有根据，至少运城的损失是显而易见的。

　　“具体的损失肯定是无法估量的。”空港有关负责人指出，“单是新中源陶瓷厂的先期投入就达50个亿。已经签订了合同，计划今年9月份动工，现在人家被吓跑了，挽回的可能性几乎没有……此次已经签订合同又撤资的企业有七八家。”

　　投资商的离开，没有省级开发区的优惠政策和魅力是一个原因，更主要是没有投资的最基本条件：新划拨过来的村庄又收回了，没有与开发商合作的土地，一切都成了泡影。

　　反应最强烈的还是当地的老百姓，他们不再享受开发区的优惠待遇。

　　征用土地，空港给出了每亩地9000元的补偿，青苗补偿按种植种类和生长年代分别补偿到800、3000、5000元不等；同时，空港采取了被他们称为“用地反哺百姓”的长期化机制：即土地被征用满5年后，再补偿给每一失地老百姓1万元，5年一轮，祖代相传。

　　“老有所养、少有所教、壮有所为、弱有所扶”，是空港新区在失去土地村庄实施补偿后的又一“亲民政策”。纳入空港新区的农民，60岁以上老人每人每月可以享受100元的生活补助金；小学生、中学生、高中生每人每年可分别领到300元、500元、1000元的教育补助，考上大学可以一次性拿到1万元的奖学金；家庭生活困难的弱势群体，每人每年可得到1000元的困难救助金。占用土地每5亩给安置一个劳动力。

　　事实上，这样的惠民政策在空港起步阶段就开始实施。

　　机场所在的张孝村，一直让还没有被征用土地的村民羡慕。在修建飞机场时，张孝村的土地开始被征用，到现在近5000亩土地几乎全部被占用。几年时间过去，现在张孝村已办起33家各种类型的小企业，105家商业服务业网点。村里村民购买的各种机械设备和车辆150多台，投资在1500万元以上，每年仅此一项就能收入700万元。2006年，全村1800名村民，人均收入达到5500元。

　　“我们村归谁管，我们自己不好决定，但可以实实在在看到的是，被纳入开发区，生活明显富裕了。”苦池村的一小青年很遗憾自己没能成为空港人。

　　空港新区何处去

　　“只要不开除我，只要不免我，只要还给我干活的权利，给什么处分都行。空港不能垮，空港垮了，那些老百姓也就垮了。”李明造在给由国家、省、市相关部门组成的调查组汇报并检讨时如此陈述。

　　“他们做的成绩确实是让我们震惊的，对运城，乃至整个山西，是功不可没的。再想想他们当初的创业，其艰难和贡献是让任何人都感动的。”

国家发改委一位负责人表示，“其实，最主要的问题还是关于开发区的制度不健全。全国大多数的开发区都是这个样子，只是运城空港新区没有协调好地方关系，有人告状告得厉害。”

　　空港新区管委会事后如此检讨：一是思想大解放过程中，错误地接受了外地的一些违规做法，把“先发展，后规范，边发展，边规范”当作了宝贵经验；二是大招商过程中，急于求成，违背了土地使用程序。在全国各地争抢投资商的情况下，为留住客商，千方百计地简化程序，忽略了最重要的土地使用程序；同时，空港认为此次事件还有头脑发热、骄傲自满的情绪。短短几年白手起家，成绩显著，各级领导肯定赞扬，产生了骄傲情绪，对不同意见没有引起高度重视。

　　当地的一位村干部没有对升格事件本身发表看法，但他认为：空港开发区只要是为了老百姓的利益，为了运城经济的发展，我们大家都会支持它，就看市政府、省政府怎么处理这件事。但是绝对不能损害老百姓的利益，假如事情处理不如老百姓意，那运城将是一片混乱。