农民与艺术家房屋诉争之惑

　　本刊记者/盛学友

　　法律之困惑：如何保障农民私权利

　　经过数日多方调查，本刊记者发现，农民与艺术家房屋诉争焦点是，农民有无权利将宅基地上的私有房屋出售给城市居民？

　　法院一审判决村民张海涛与居民李玉兰签订的房屋买卖合同无效，依据是他们签订的合同“违反法律、行政法规强制性规定”。

　　宋庄艺术促进会法律顾问饶云峰对农民出售住房问题进行了专门研究：“农民出售宅基地上的私有房屋，没有违反任何禁止性规定。”

　　第一点，依据《宪法》规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“公民在法律面前人人平等”、“公民享有宪法和法律规定的权利”。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”

　　无论是居民，还是农民，都是中华人民共和国公民，公民虽然职业不同，但都依法享有宪法赋予的相同的权利。既然农民依法对其私有房屋享有所有权，那么就依法享有对其私有财产占有、使用、收益和处分的权利，而在这4项权利中，处分权又是最核心的权利，是所有权最根本的一种标志。“因此，农民有权处置其宅基地上的私有房屋，”饶云峰告诉记者，“农民出售其私产房给居民，是在行使宪法赋予的权利。”

　　第二点，依据《合同法》第52条规定，“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”

　　法院一审判决依据的是“违反法律、行政法规的强制性规定”，但是，违反了哪条法律、哪条行政法规的强制性规定呢？判决书中并没有明确指出来。

　　第三点，《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这条规定说明，法律并没有禁止农民出卖、出租住房，不存在对农民拥有私权利的宅基地上房屋处分权的限制问题。

　　第四点，关于未经产权过户的农村房屋买卖关系是否有效问题，最高人民法院(1992)民他字第8号复函中明确规定：“农村房屋买卖应当具备书面契约、中人证明等要件，要求办理过户手续的地方还应依法办理该项手续。”

　　“只要具有书面契约和中人证明这两个要件，双方买卖房屋的意思表示真实，农民宅基地上的私有房屋的买卖合同就有效，”饶云峰说，“登记与否不是农民私有房屋买卖合同有效的要件，仅是生效房屋买卖合同履行内容之一。”

　　第五点，2004年2月15日京高法发(2004)391号《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》(以下简称《通知》)提出，“与会人员多数意见认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效”，《通知》要求北京市各级法院“在审判中参照执行”。

　　张建立在法庭上将《通知》作为支持其诉求的唯一依据。“尽管下级法院大都把上级法院的文件、纪要、请示、通知精神作为案件审判依据的现象普遍存在，但这都是不合法的，不具有法律效力。”王玉彩的诉讼代理人赵利全认为，根据全国人大的授权，只有最高人民法院和最高人民检察院才有权制作并发布司法解释，北京市高院没被授权，“所以，《通知》不具任何法律效力，作为学术争论观点的会议纪要，对司法审判机构不应该产生任何约束力。”

　　饶云峰认为，从宪法到法律、行政法规，再到司法解释，没有一条规定禁止农民向居民出售其宅基地上的私有房屋，“所以农民可以向居民出售其私产房——对于公民来说，法不禁止即可为” ！

　　虽然1999年5月6日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》规定“农村的住宅不得向城市居民出售”，但饶云峰认为：“关于农民处分其私有房屋的权利，宪法和法律以及最高人民法院司法解释规定十分明确，法律上没有空白和模糊地带，不存在需要政策调整的问题。”

　　民法通则第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”正在北京出差的黑龙江省龙江县人民法院副院长、被评为全国首届“中国法官十杰”之一的张晓红法官告诉记者：“如果政策与宪法和法律相抵触，只能依据宪法、法律和法规，而不能依据政策，相反，和宪法、法律相抵触的政策，应当废止。”

　　关于司法审判能否依据政策的问题，王立则还持有独立看法。他认为，对公民而言，民事活动的遵守原则，包括守法和不违反政策两个层面，还包括法律和政策没有规定时，也可以按民间习惯办。其总原则是：法无禁止就可为。而人民法院的司法工作，作为公共权力的行使，则比民事活动要严格得多，其基本原则是：法无授权不得为。在我国，就必须遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的司法审判原则。就判定合同是否有效的问题，他说最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释(一)》说得很清楚：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”他据此认为：“政策就更不能作为否定合同的依据了。”

　　通州区法院研究室张涛2004年在一篇文章中写道：“法院研究分析后认为，农民住宅出售给城市居民的房屋买卖合同有效。如果将农村房屋的处分权予以限制，这与我国保护农民利益的国策完全背道而驰。同时，限制农民向城市居民出卖住房，也与合同法合同自由的基本精神相悖。”

　　以前对法律并不重视的李玉兰，当了被告以后，开始恶补法律知识，并对她这场官司有了更深层次的理解，认为如果禁止农民出售私有房屋给城市居民，等于限制了农民处分私有财产的基本权利，“宪法规定公民在法律面前人人平等，为什么城市居民出售私房对买主没有限制，而偏偏对农民出售私房的买主进行限制呢？这对农民来说公平吗？”

　　深层之困惑：如何破解宅基地流转难题

　　对于李玉兰案件的一审结果，有律师认为，法庭判决的依据可能与1999年国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》以及北京市高级人民法院的内部通知有关。

　　但类似李玉兰的案件，在不同地区、不同法院，有的判决合同有效，有的判决合同无效。

　　通州区法院研究室张涛在他的文章中认为，同案不同判的现象不但无法起到定纷止争的作用，而且损害司法部门的权威，极易造成较大的负面影响。

　　宋庄镇党委书记胡介报认为，这是现有农村土地管理法律、法规和政策不完善原因导致的，处理起来难度也很大。

　　农民住房是其私有财产，拥有所有权，但房屋依附的宅基地却归集体所有，农民对宅基地只有使用权，没有处分权。地随房走、房随地走，这种房地一致的原则，又使得农民在处分其私产房屋时，因为政策限制宅基地使用权转让而无法行使权利。

　　胡介报告诉本刊记者：“一权不落实，其他都没有！”胡介报指的“一权”就是指对私有财产的处分权，“如果依法处分私有财产的权利无法或者被限制行使，其他权利又从何谈起呢？”

　　了解中国历史的人都知道，解放初期的土地革命，使农民得到了土地包括土地的所有权和使用权；合作社和人民公社之后，土地的所有权又收归集体所有；家庭联产承包责任制又使土地归农民个体经营，所有权是集体的，虽然农民拥有土地使用权，但没有解决集体财产权的归属问题以及由此带来的收益分配权问题。

　　属于集体土地性质的宅基地，和耕地一样同样面临着这个问题。

　　“宅基地不能流转，只能闲置，这在农村是一个不争的事实，”王立则曾对农村房屋利用率进行过调查了解，“农民私房是他们最大的一笔财富，但不少地方闲置率达30%，有的地方到了50%。”王立则介绍，一个家庭，爷爷、奶奶去世了，房子可以继承而保留下来，后来子女成家结婚，又可以获得宅基地，于是宅基地和农民私家房屋只增不减，随着城市化进程的加快，不少农民进城务工、有的升学进入城市，有的富裕后在城里买房……使得农民房屋闲置现象越来越普遍，因为宅基地无法流转，房屋闲置的时间也越来越长，农村房屋大多是土木结构，三年墙皮脱落，五年墙倒，七年房子就塌了，“这不仅是严重的资源浪费，也是对农民权利的践踏！”

　　我国改革开放30年，但大部分农村房屋至今还没有像城里人一样拥有房屋产权证和土地使用证，“这等于农民没有进入市场交易的证件和条件，和城市居民相比，不能享受同样的公民政策和改革成果。”王立则说，“农民房屋只允许在本村农民之间交易，不能或很难实现利益最大化，于是才有私下把房子出售或出租给城市居民的现象普遍发生。”

　　王立则说，其实，这种现象自建国以来一直没有停止过。农民卖房后反悔了起诉艺术家索要住房，又发生在作为首都文化创意产业基地之一的“艺术家村”，而艺术家对宋庄发展举足轻重，所以才引起了众多媒体的关注。

　　自1994年以来，全国各地的1300多名艺术家聚集宋庄，其中包括近百名海外和港台艺术家，宋庄为此成为中国最大的艺术家集聚地。

　　宋庄艺术家促进会会长洪峰介绍，艺术家进入宋庄以后，可以看到的事实是，盘活了闲置房屋并使其空前升值。

　　艺术家进入宋庄后，以高于村民交易5至10倍的价钱购置当地闲置房屋，现在买房的艺术家近200户，定居的近1500人，小堡村村民几乎家家都改建了供艺术家租用的工作室，三四间房的工作室，租金已由3年前的3000元攀升到了1.5万元以上。

　　艺术家进入农村，盘活了死产，同时也提出一个课题，“宅基地上只要盖的是住房，依法就不能收回，毁房退地，是愚蠢的，也不会得到任何人的赞成”。

　　王立则一个观点是，“宅基地如何利用？如何把死产盘活？转让、出售、出租，才能盘活，才能进入流通，才能成为商品，才能增值，农民才能实现利益最大化！否则，就是浪费。本来我们就人多地少，宅基地又收不回来，为什么不开发利用、进入流通，使其商品化呢？作为已经是公权渡让为私权的宅基地的使用权，当它和私房不可分割时，农民出售、出租闲置私房，是发挥这一建设用地效率的最佳途径之一。”

　　链接：小产权房和农民私房

　　最近，小产权房话题成为人们关注的一个焦点。有一种说法，在农村建设用地上盖的房屋统称为小产权房，农民在宅基地上盖的房屋，也属于小产权的范围。

　　王立则对小产权房和农民私房从土地使用性质、财产权、处分权等6方面总结出两者区别：

　　1、土地使用权的合法性不同

　　小产权房土地使用权是集体性质，没有依法转让给个人；而农民私房的宅基地使用权是依法转让的，是完全合法的，包括从祖上传下来的私房，哪怕没有任何手续，其土地使用权也不能认定为非法。

　　2、房屋财产权不同

　　小产权房的产权或为集体，或为合股，到个人名下还须经商品房销售这个环节；而农民宅基地房屋，它从开始就是私房，就归农民个人所有，它的私产性质从来就没有改变过。

　　3、财产处分权不同

　　小产权房的处分权或为集体，或为股份公司，售出前，任何个人无权处分；而农民私房的处分权，始终是农民个人的私权利，就是1962年的《农村人民公社条例修订草案》，也是允许农民出售私房的，也没有侵犯农民的财产处分权。

　　4、历史渊源不同

　　小产权房问题是改革开放以来，甚至是近年以来的新问题；而农民私房问题则是建国近六十年来的老问题，是计划经济体制的产物。

　　5、问题性质不同

　　小产权问题的核心是农民有没有开发权和发展权的问题；而农民私房涉及的宅基地使用权能否随同私房一起依法转让的问题，其核心是农民的财产权是否和其他公民的财产权一样受法律保护的问题。

　　6、涉及法律问题不同

　　小产权问题，在法律上有空白，需要立法填补；而农民私房问题，从法律、法规到司法解释，对宪法“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“公民在法律面前一律平等”这些原则，都是贯彻始终的。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2007年9月上半月刊)