一正两副领导模式运行观察

　　祝福恩 高晓林

　　由于实行“一正两副”的领导模式时间不长，有些事还需要磨合。但在现实工作中由于专职副书记权力边界、工作责 任难明晰，使得角色难定位，所以在日常领导工作中常常使得一些专职副书记手忙脚乱。

　　2007年6月28日，随着山东省委党代会闭幕，持续近10个月的全国地方四级党委换届工作已基本结束，换届 中一般都按中央要求配置“一正两副”的领导架构，即一名党委书记，两名副书记，在副书记中一名专职副书记。“一正两副 ”领导体制创新，正面效应不可否认，但在实践过程中仍有许多问题值得研究和思考。

　　“一正两副”领导模式

　　新特点、新情况

　　省市级党委换届后，全国31个省级党委除西藏、新疆保留4位副书记、内蒙古保留3位副书记外，其余各省、区、 市党委副书记职数均为2人。这说明“一正两副”模式成为地方党委领导机构的主要形式，新的特点表现在以下几个方面：

　　领导干部异地调职力度加大。党委换届后，大部分省区的新任纪委书记都不再兼任党委副书记，而是省委常委。在纪 委书记退出副书记序列的同时，中央加大了纪委书记异地调职的力度。尤其是4个直辖市，人称为中央空降纪委书记。

　　“50后”成中坚力量，“60后”进入省级党委决策层。在31个省、自治区、直辖市共计98位党委书记、副书 记的履历表中，生于上世纪50年代的人居多，达56人，所占比例为57%。目前各省级党委一把手的平均年龄为58.3 9岁。其中上世纪60年出生的官员，作为一个群体，已步入省级党委决策层。

　　七成拥有文科学历。在98名省级党委书记、副书记中，全部大专以上学历，其中拥有研究生学历，包括获得硕士、 博士学位的人数达59人，所占比例为60%。有72人具有人文社科学历背景，所占比例超过七成。在大学期间，他们大多 攻读文史哲、法学、经济、政治、新闻传播等人文社科专业。

　　民主贯穿换届过程。把扩大党内民主贯穿于换届工作的全过程，是中央对全国地方四级党委集中换届工作提出的明确 要求。如浙江、四川等地使用问卷调查、入户调查等多种手段，由群众给干部打分。

　　统战官员地位提升。在31个省级党委换届选举中，已有多达16个省份的省级统战部长被晋升为省委常委。如北京 、上海、重庆、广东、河南等大的省市。

　　同时，以“减副”贯穿始终的换届也带来了许多新情况，首先表现在市县乡“减副”阻力大、压力大。主要原因是“ 减副”后这些副书记不好安排，同时还直接压缩了市县乡干部升迁的空间和道路，特别是市县乡的一些副书记年龄还不大，学 历也很高，在过于饱和的人事下很难有合适的工作平台，必然影响一部分人工作热情和积极性，使一部分人失去了发展的希望 ，这也是不可否认的现实。

　　其次，党委“减副”，政府、人大、政协不同步，就必然造成这些部门人满为患。由于中央对党委换届的“减副”有 明确、刚性的规定，而对政府机关设多少局长没有明确的规定，结果在一些县市乡，在“减副”后大部分改任副局长，有的以 加“括号”的方式来安排，有的县乡加“括号”标明为享受“正科副科待遇”，还有的安排为助理等。

　　山东省沾化县是一个40万人口的欠发达的小县，除了一名县长、六名副县长(其中一名挂职)之外，竟然另有15 个县长助理。县政府从一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化县政府领导班子已成了“

千手观音”。2006 年该县地方财政收入近2.8亿元，属于“吃饭财政”，据了解，这15个县长助理中，除少数是上级滨州市任命的外，大多 数是县里自己聘任的，人称为官场的“地方粮票”。总之，“一正两副”的领导体制在操作层面还有许多问题要研究完善和配 套解决。

　　专职副书记的角色定位

　　对专职副书记的角色定位，中央文件做了这样的规定：“可协助书记处理日常事务，受书记委托负责其他工作。”这 一界定仍不够明确和具体，因而在实践中还缺乏可操作性和可行性，弄不好还会出现副书记的工作不到位、越位问题。

　　从具体实践上看，在一些地方专职副书记设置安排也不一样，有以下几种情况：一是专职副书记；二是副书记兼组织 部长；三是副书记兼纪委书记；四是副书记兼政法书记。后三种实质上是为解决专职副书记职责不清问题。从现实看副书记兼 任兼职的比较多，但不论怎么样，在现实条件下专职副书记有四个关系难把握、难操作：

　　一是副书记与书记的关系。文件对二者的关系没有规定明确，受书记委托，书记委托则有事可干，如果不委托，副书 记则没有事干，委托与否全在书记，这又有很大的随意性，不具备硬性的规定性。有的地方在新的“一正两副”领导模式下， 有的专职副书记成了“书记的助理”，其工作与党委秘书长、办公室主任所从事的工作差不多。还有的专职副书记成了“消防 队员”，干一些打杂的事，什么事都管，又什么事都不管，使得专职副书记角色很难、很尴尬。如果书记委托的是其他常委已 分工负责的工作，这使得专职副书记更难，干或不干都要出现矛盾。

　　二是副书记与常委的关系。常委都参加分工负责，并都可以直接向书记汇报工作、请示工作并做决策。专职副书记在 这种模式中扮演什么角色，过去副书记与常委都是平级，但在人们的心目中是高半级，现在怎样协调、理顺与常委们的关系， 弄不好会出现“种了别人田，荒了自家的地”，出现越位抢活之嫌，出现工作协调上的矛盾。

　　三是副书记与秘书长的关系。文件要求专职副书记“协助书记处理日常事务”，其实这是过去党委秘书长或办公室主 任的工作，现在由专职副书记干，怎样处理好与常委秘书长和办公室主任的关系，专职副书记干了，秘书长干什么，如果搞不 好，必然出现“交叉”和“矛盾”，出现“抢活”、角色错位的问题，甚至出现班子内的不团结，并由此影响工作的开展。

　　四是副书记与政府方面工作的关系。“一正两副”领导模式实行后，一个通常做法，就是增加了交叉任职，即党委常 委兼任政府副职。但现实中并不是政府所有的“口”都能做到交叉任职，如果书记委托副书记过问政府工作，这又怎么办？过 问到什么程度？这在工作上是不是越位？超越了专职副书记的权力边界，这样会不会影响工作？是不是以党代政？

　　由于实行“一正两副”的领导模式时间不长，有些配合协调工作还需要磨合。但在现实工作中由于专职副书记权力边 界、工作责任难明晰，使得角色难定位，所以在日常工作中常常使得一些专职副书记手忙脚乱，表现为“四个不完”：

　　开不完的会。在目前的体制下，大都以会来推进工作，所以各部门、各行业都要开会，书记和市县长又太忙，大都委 托专职副书记参加或讲话。现在专职副书记按职能定位为协助书记工作，所以有的专职副书记成为会议书记、“陪会书记”， 从这个会场下来，又到另一个会场。有的副书记在年终有时一天参加五六个会议。

　　讲不完的话。专职副书记到会就要讲话，有时还要代表书记讲话，既然专职副书记成为传声筒，主办方写完报告副书 记到会一读就完，这些讲话没完没了，自然没有多少新话。

　　陪不完的客。目前各行各业检查多、评比多、调研多，来的都是客，不陪谁也不行，专职副书记有时受书记的委托陪 了一桌又一桌，吃了一拨又一拨，无暇顾及工作。

　　协调不完的关系。在调研时发现，有些人还没有从过去“一正多副”的模式和思维中解脱出来，原来的副书记与常委 是领导关系，是上下级的关系，所以在观念中仍认为副书记大于同级常委，工作中请示完常委后仍请示专职副书记，致使副书 记整天处于协调各种工作关系、部门关系和利益关系，会签各种文件等琐碎事务。这些问题都是专职副书记权力边界不清，责 任边界模糊带来的问题。

　　但是，目前也不能过于苛求“一正两副”的领导模式，作为一个新生事物其必然有某些不完善的方面，不完善的方面 要在发展中解决，要在实践中完善。为把中央“一正两副”的领导架构要求落到实处，借鉴四川省《试行意见》的规定及北京 等地的经验，有的学者已从理论的视角将专职副书记职能定位为三种类型。

　　专职综合型。就是中央文件所规定的，协助书记处理日常事务，或受书记的委托，负责处理有关工作。但这需要在文 件中做详细的责任规定，甚至需在文件条文上加以明确，规定干什么、不该干什么，使职责规范化。

　　专职党务型。即专门负责党群、党务和思想政治工作。中央党校王贵秀教授就持此种观点。这种类型一方面需要在文 件中加以规定和明确，另一方面还要从各自党委班子的实际情况出发，在具体分工中加以明确，以防出现工作上的矛盾和角色 错位。

　　兼职综合型。在现实中有的专职副书记仍兼任纪委书记或政法委书记。这种专职副书记就是兼职综合型，其实质仍没 有从过去的一正多副的模式中走出来，这似乎不是中央设立“一正两副”领导体制的初衷。专职副书记尤其不能兼任纪委书记 ，这不利于发挥纪委书记的监督作用和功能，中央下派的纪委书记没有一个兼副书记的。

　　“一正两副”领导模式如何完善

　　“一正两副”的领导模式是在党的十六届四中全会《决定》中提出的，在这次大范围的党委换届中变为现实，可以说 从理论到实践的时间还不长，尤其在实践中运行的时间更短，有些问题理论设计没有预见到，而在实践中发生了，有些方面还 需要在实践中、在发展中完善，使之成为具有中国特色的领导模式。

　　一是专职副书记的责任、权力还需细化、可行化，明确后要刚性化。如现在文件规定的“受书记委托负责其他工作” ，这带有极大的人治或私人色彩，随意性、主观性极大，搞不好专职副书记成为书记的“专职助理”或“身边大秘”，如果这 样必然抵消了这种新模式的正面效应。因此，有关部门应及时跟踪研究这一体制的运行，发现问题解决问题，使之不断完善， 以便在适当时机，在条件成熟时对专职副书记发文进行细则性、法规性的界定。

　　二是“减副”应系统、全面地推进，以防党委部门减了其他部门多了。目前，仅是在党委换届中“减副”，而政府、 人大、政协等并没有同时“减副”，所以出现了这边减那边增的问题，有的“长”不多，“员”变多；有的位子不够还带有“ 括号”，用享受待遇来安置，这样一来负面影响更不好。所以，“减副”要系统推进，不能仅在党委口孤军深入。

　　三要解决好“减副”后副书记的安排，切不要把副书记当成“副产品”。目前，省市党委换届“减副”下来的副书记 安置比较理想，从现实看县乡“减副”下来的副书记安排不够理想。有关部门在安置上要大视野、全方位，安排“副书记”不 一定非要走仕途之路，可借鉴西方国家的咨询、智囊路子让这些副书记从事智囊团的咨询工作。公共政策学者设计出一条路径 ：给行政首脑设置一个决策咨询委员会，为其配置各个领域的专业技术人才，一是安排一些有多年实践经验、工作经验的副书 记，二是弥补裁减副职后留下来的决策真空。目前我国改革发展进入到关键时期，主持党务行政全面工作的书记或行政首脑面 临许多新问题，在“一正多副”的领导模式下可以与分管副书记商量、研究，现在取消了副书记，在决策环节出现了空白，因 此可建立决策咨询的智囊机构以帮助一把手的决策。这样，既让基层“减副”下来的副书记有较好的出路和安排，又能充分发 挥减下来副书记的作用，同时使“一正两副”的领导模式在实践中得到完善和发展，充分发挥这种体制的积极作用。- (作者单位：黑龙江省委党校、

复旦大学社科部)