无锡公交体制改革遭遇人口困局

　　膨胀的城市

　　仅仅在25年前，无锡还只是一个建成区面积不足28平方公里的小城市，从城市的任何一头到另一头，骑自行车也只需要20多分钟，但今年无锡建成区的面积将达到230平方公里。而截至2006年底，无锡市区户籍人口已经超过了230万，而城市暂住人口更是多达170万。10年前还空旷如野的道路，如今到了早晚高峰，拥堵景象与大城市相比毫不逊色。

　　统计显示，无锡每年的机动车正在以10万辆的数量放量增长，一个人口数量低于绝大多数省会城市的无锡，每年的汽车销售额能够占据全国第10的位次，可以想象汽车的爆炸式增长对城市的交通状况会带来怎样的压力和挑战。

　　熟悉无锡

城市规划的专家表示，无锡的公交服务和百姓需求之间存在着巨大的落差，这一落差表面上看起来似乎是公交的问题，但事实上根源并不在于公交本身。专家认为：“很多矛盾在经济社会处于慢速发展的时候，往往难以显现出来，而一旦处于经济社会快速变化的时期，便会凸显，公共交通即是一例。”

　　这名专家不否认政府在无锡公交市场化过程中的一些做法有值得商榷之处，但他坚决认为，这些问题并不会因为对市场化的全盘否定而迎刃而解。“换言之，这是一种结构性的矛盾，是发展过程中不可回避的现象，没有多少回旋的弹性。”

　　为了实现企业运行的盈亏平衡，九龙公司对于客流量稀少，亏损严重的线路进行了大刀阔斧的撤销、归并和调整工作，另一件让市民恼怒的举动是大大提前了许多线路的末班车时间。很多原先到21点30分结束的线路，其末班车时间往前提早了三四小时，甚至5小时，这给许多市民带来不便。

　　除九龙公司与市民产生矛盾外，由于改制后的公交不再具有浓郁的政府色彩，于是有些公权部门渐渐地不把公交公司当回事了，这让九龙公司抱怨不已。

　　典型事例是发生在2006年11月28日的公交13路调度站被强拆事件。根据无锡本地媒体的报道，当日上午9点半，位于宁海里公交停车场的13路车调度站接到一个电话，要调度室立即搬出，拆迁队马上就要来了。话音未落，数十个民工就在协警配合下，不顾司机们的阻止，将调度室内的物品强行搬到屋外。随后，挖掘机将4间办公室、1个厕所和1个车棚全部推倒。此举导致公交13路被迫停运两天。由于13路公交车是连接宁海里、中桥地区唯一的一条公交线，两日停开，导致上万人次出行不便，造成了恶劣的社会影响。

　　而引发这一事件的原因是因为无锡市崇安区下属的一项市政工程铺设管线需要占用停车场的用地。

　　地铁破局

　　要解决公共交通问题，无锡政府决策层近年认识到，没有轨道交通，常规公交的发展最后只能走进死胡同。

　　早在1995年，就有人提出要规划无锡的轨道交通网络，计划修建两条“十”字交叉的轻轨线，采用类似于重庆轻轨那样的单轨技术。但受限于当时条件，轻轨最终停留在设想阶段。

　　7年之后，伴随着与日俱增的城市交通压力，无锡的决策层又开始谋划地铁的规划和建设工作。2006年12月底，作为无锡轨道交通建设的“打头先锋”——《无锡市快速轨道交通建设规划》正式上报国家发改委审批。

　　据测算，无锡规划的轨道交通线路总长度160公里，如果按照每公里3.5亿元的造价来计算，总投资接近560亿元。无锡市规划设计院一名专家认为，对于无锡这样经济总量位居全国前十的城市来说，这笔钱并不是什么了不起的数目。“一个城市最终要做的事，晚做不如早做，”专家表示，“早做的两大好处，一是可以节约成本，现在能修一公里的钱5年后搞不好就只能修一半；二是可以避免大规模的拆迁，等到城市都已经铺开来再做，那时的困难就很大了。”

　　这名专家还举了日本的例子：“众所周知，日本是公共交通比较发达的国家，日本城市大规模的轨道交通建设起始于20世纪60年代，那时候的很多城市正像现在的无锡一样，处于大规模扩张的门槛上，如果日本人也等到现在再去修地铁，恐怕城市的交通早已经瘫痪了。”

　　然而，由于地铁的特殊性，建不建，何时开建都不是无锡自己说了算的。对照国务院在2003年发布的第81号文件《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》中对申报地铁的城市设立的门槛：地方一般预算收入100亿元以上；国内生产总值1000亿元以上；城区人口300万人以上等等。

　　这些条件无锡都符合，但年初有消息传出，国家发改委有意放缓像无锡这样的非省会城市申报地铁的审批程序。这一传闻在受发改委委托的中国国际工程咨询公司7月份的评审意见中初露端倪。中咨公司要求无锡加强对城市建设及交通现状和发展趋势的定性和定量分析，更好支撑无锡轨道建设必要性的论述。要对客流预测进一步深化，对决定客流量大小及分布特征的关键基础数据进一步核实等等，言下之意不讲自明。

　　如果上述传言属实，那么无锡决策层希望通过建设地铁来突破公交困局的努力很可能将遭遇一场旷日持久的等待。在这样的情况下，一份政府对公交发展的指导性意见酝酿出炉。

　　公交新政

　　2007年3月16日，无锡市政府第61次常务会议讨论通过《市政府关于优先发展城市公共交通的实施意见》。这份旨在理顺公交发展难点、引导百姓优先选乘公交的政府意见，被称为无锡的“公交新政”，并以市政府2007年第82号文件的形式下发。

　　文件出台的背景，除了国务院去年下发的关于加快城市公交发展的意见外，还受到全国数十个城市争先恐后发布扶持公交政策的影响。

　　今年年初，北京市宣布将安排49.76亿元财政资金补贴公交亏损，比上年增加13亿元，增加部分的主要用途是降低票价，所有公交乘客都将享受到4折的优惠。基本在同一时间，无锡的近邻——江苏省常州市也宣布将从市级财政中拿出7.5亿元，将“公交补贴”进行到底。除此之外，上海，天津，重庆，南京，湖州，济南，杭州等城市都表示将增加对公共交通的资金扶持程度。

　　对于老百姓来说，82号文件里最引人注目的就是第13条对票价优惠措施的规定。该条款明确从2007年7月1日起，使用太湖交通卡乘坐已安装刷卡机的公交车，一律实施票价8折优惠。公交企业因此受到的经济损失，由政府承担一半。

　　虽然九龙公交对降价带来的收入损失讳莫如深，但如果按照无锡公交目前25万太湖公交卡持卡人来计算，票价8折以后将使公交公司每年减少收入近5400万。由于政府只承担损失的一半，剩下的一半将由九龙公司自己承担。不过，票价的降低也带来客流量的攀升，据统计，7月1日以后，每天的客流量都上升了将近1万人次。

　　对于业内专家来说，82号文件的重要性倒不在于降价和具体的发展目标数字，其最大的看点恰恰在于理顺公交运行体制，明确政府所扮演的角色上。文件除了明确政府要加大城市公共交通资金的投入外，依然强调了其坚持公交市场化改革的坚定决心。

　　《意见》表示要以“政企分开、管办分离”为重点，当前的公交特许经营政策稳定不变，政府依法保障社会公众和公交企业双方利益。城市公共交通建设纳入公共财政体系，公交企业的营运成本和费用要作年度

审计，对政府要求开通的冷僻线路、郊区线路以及其他政府指令性任务造成的政策性亏损，由政府承担。

　　无锡公交体制的改革，毋庸置疑走在了全国城市的前列，但它显然尚处在一个初级阶段。加之由于城市飞速扩张，人口迅速集聚，改革过程中各种利益的碰撞，国家政策的限制，以及老百姓对于公交服务越来越严格的评判标准，目前的无锡公交还难以走出困局，而且从表面上看，这个困局似乎比不改革之前还要复杂。

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