加快推进基本公共服务均等化

　　-中国(海南)改革发展研究院

　　中国(海南)改革发展研究院受联合国开发计划署委托，经过历时一年的调研工作，撰写了以“惠及13亿人的基本 公共服务”为主题的《中国人类发展报告2007》。

　　改革开放近30年，中国人类发展实现了历史性的跨越。新世纪新阶段，中国人类发展的基本需求发生了深刻变化。 这不仅要求尽快转变经济发展方式，应对资源环境对经济发展的挑战；而且要求加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系， 逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。

　　当前，贯彻落实十七大报告精神，推进基本公共服务均等化，增强政府提供基本公共服务能力，已成为我国共建共享

　　推进基本公共服务均等化，已成为我国新阶段实现科学发展、建设和谐社会的关键

　　我国正由生存型向发展型社会过渡，实现基本公共服务均等化的压力逐步增大。进入新世纪以来，我国多项经济社会 发展指标相继超越生存型社会的临界值。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共 服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此，形成了基本公共服务均等化的巨大现实压力，城乡之间、地区之间、不 同社会群体之间的基本公共服务过大差距，加大了各类社会问题的复杂性。

　　落实十七大提出的“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”，重要任务之一是推进基本公共服务均等化。 基本公共服务均等化是扩大内需的重要前提，我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位，由于教育、医疗 、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过居民收入的增长速度，城乡居民很大一部分收入用于预防性储蓄，减少了 即期消费。推进基本公共服务均等化，不但可以突破资源环境对经济发展的约束，以人力资源代替自然资源成为经济持续发展 的动力，而且可以促进服务业的发展。

　　相关研究表明，我国服务业发展滞后的重要原因是中等收入群体规模太小，难以支撑大规模服务业消费。而基本公共 服务均等化有利于扩大中等收入群体规模，能够促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动 转变。

　　因此，我们应该把基本公共服务均等化作为新阶段社会建设的重点，作为反贫困战略、缓解城乡差距、缓解区域发展 差距的重点。

　　基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。从现实需求分析，逐 步实现基本公共服务均等化的基本内涵是：基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统 一的制度安排；基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务均 等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内；基本公共服务均等化，要尤其关注困难群体。只有弱势者的情 况得到改善，才能够更为有效地提高社会整体福利。

　　从基础性、广泛性、迫切性、可行性方面考虑，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是建 立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务，是当前我国基本公共服务均等化的主要内容 。

　　按照协调重大利益关系的要求，加快建立城乡、区域、不同社会群体基本公共服务均等化的体制机制

　　我国在短期内很难做到城乡基本公共服务水平的统一，但应尽快实现制度统一。应明确将建立城乡统一的公共服务制 度作为新阶段农村综合改革的主线。这要求我们必须做到以下几点：全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育 体制改革、全面推行新型农村合作医疗制度、全面落实农村最低生活保障、积极开展新型农村社会

　　同时，要改革和调整中央与地方的关系，建立区域协调发展机制。重点是建立中央与地方政府合理的分工体制，使基 本公共服务的责任与财力相对称。这就要合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工，合理划分中央与地方政府在公共卫生 和基本医疗服务中的分工，合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工，合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的 分工。

　　此外，还要统筹解决农民工基本公共服务供给。农民工的问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接，需要中央政府统 一政策，妥善解决农民工基本公共服务属地管理问题。农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，因此，流入地政 府应在农民工基本公共服务供给中承担更大的责任。可以从如下几方面开展工作：全面解决农民工子女义务教育的问题，建立 农民工的基本社会保障制度，加强农民工的公共就业服务。

　　着力增强政府的公共服务能力，形成基本公共服务社会化供给机制

　　要强化政府公共服务职责，就要加快建设公共服务型政府，有效地发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用 。尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划，分步骤地推进。整合、优化 公共行政资源，提高政府的公共服务能力。按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革。加快政务

　　同时，改革完善公共财政制度。把基本公共服务均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向。这有以下几方面： 调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域；以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革 ；完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。

　　此外，我们还要建立政府基本公共服务绩效评价体系，对公共部门的行为起到约束、引导的作用，提高公共部门在基 本公共服务供给方面的效率。同时，建立基本公共服务的多元参与机制，如：完善政府、市场、社会在基本公共服务供给上的 分工；探索基本公共服务市场供给的有效模式；建立政府与民间组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系；明确社区定位， 充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。

　　加快推进基本公共服务均等化，还要求我们建立健全基本公共服务的法律法规体系。加快基本公共服务的相关立法， 有利于增强基本公共服务供给的规范性和约束性，也可以将改革实践中的一些好做法以法律的形式固定下来，以巩固改革成果 。这包括以下几点：

　　1、逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。

　　以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公 共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系。

　　2、整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次。

　　现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，有的领 域政策文件起着更实际的作用。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施政策，但也成为逐步实现基本公共服务均 等化过程中的不确定因素。

　　3、加快基本公共服务重大项目立法进程。

　　一是逐步使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化；二是加强政府与社会组织关系的立法，对民间组织的法 律地位予以确认；三是按照基本公共服务均等化的原则，将公共财政纳入法制化轨道。

　　(执笔：迟福林、方栓喜、匡贤明、王瑞芬、常英伟)