取消行政级别 建立法人治理结构

　　事业单位改革 确定法定机构

　　“独立”和“依法运作”，在接受本报记者采访过程中，就本次事业单位改革，在深圳市体制改革办公室社会体制组组长陈广看来，这两个词汇最为重要。

　　他说，很长时间以来，传统的事业单位运作模式存在诸多弊端，其中关键原因是政事不分的体制。如政府部门与事业单位之间是一种支配和依附的关系；事业单位的人、财、物管理行政化色彩浓厚，缺乏弹性和灵活性；社会监督以行政监督为主，缺乏公众和员工参与；行政主导与内部人控制并存，缺乏有效制衡，影响社会事业公共服务功能作用的发挥。

　　在新加坡和我国香港，关于公立非营利机构已经运行多年，并且取得了很好的效果。这次深圳的事业单位改革，更多借鉴了这两个地方的经验。即以特定立法的方式，合理界定事业单位职能和权限，充分考虑其行使职能的特点和相应市场情况，量身定做一套专门的管理办法，建立起政府依法监管、单位依法管理和运作的新机制来确保其公共目标的实现，是对传统事业单位管理模式的重大突破，将推动实现由行政管理向法治管理模式的转变，促进公共服务水平和质量的整体提高。

　　正是基于上述考虑，深圳市委市政府七项改革意见中，《关于推进法定机构试点的意见》被放在首要位置。

　　《意见》共分目标和要求、主要内容、配套措施、稳步推进法定机构试点工作四部分。目的就是以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理，推动政府依法监督管理与单位依法运作，实现由行政管理向法治管理模式的转变。法定机构是依特定立法设立，依照国家有关法律、法规、规章规定进行监管，具有独立法人地位的机构。其机构法定，运作独立，治理规范，权责相应。

　　其核心内容是，建立以理事会(管委会)为核心的法人治理结构，形成主要由决策层面和执行层两层面组成的内部组织架构。

　　除此之外，《意见》强调建立灵活的用人机制。突出的特色是，除部分重要岗位可根据需要采用委任制外，其余按劳动合同法管理，同时参照企业年金的做法，建立年金制度，促进人才的引进与合理流动。

　　另外，将实行形式多样的经费筹措模式，经费来源可采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式，但法定机构的财务制度必须向社会公开；建立灵活的薪酬分配机制，人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、专业经验、市场同类劳动力价格水平等因素来确定，确保吸引并留住合适的人才；完善监督管理机制，建立内外结合的监督机制，内部监督包括理事会对行政执行人的监督以及对财务的审计监督，外部监督包括由有关部门依法对法定机构的监督，以及由公众、媒体所形成的社会监督，政府通过委派理事会成员并出席理事会会议来监管法定机构的运营，并可通过行使对法定机构高层重要职位的人事管理权及对法定机构账务项目的定期审计，对法定机构进行管理，公众对法定机构的监督主要通过单位的年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度来实现。

　　据介绍，这个意见下达后，市城市规划发展研究中心、市公证处、市仲裁委员会、市房地产估价中心和拟整合的检测机构等单位被作为试点先行推进。

　　事业单位改革 建立法人治理结构

　　深圳体制改革办公室负责人向本记者介绍说，事业单位改革的一个重要目的，就是要打破其原有的机构模式，建立一套以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管机制健全的规范合理的治理机构和运行机制，“而实现这个目标应当首选国际通行效果显著的‘法人治理结构’”。

　　作为被改革单位之一的是深圳城管局下属的诸多公园管理处。该城管局相关负责人在接受本报记者采访时介绍说，公园是城市绿地系统的重要组成部分，是为市民提供福利的公益性事业，深目前已建成或在建的各类公园共442个。目前，在公园管理体制上，深圳市实行市、区、街道、社区四级分级管理。

　　这位负责人表示，随着公园的不断增多，城市公用事业的不断发展，公共产品供应体制的不断变化，旧的公园管理体制问题也凸现出来。主要包括：公园机构设置上仍然沿用“建一个公园成立一个管理处”的模式，各公园重复配备专业人员，造成人力资源的分散浪费；公园在体制上仍采用传统的事业单位管理，公园养护的市场化水平需要进一步提升；公园规划、绩效评估、监管的标准化和制度化建设有待完善。

　　基于上述考虑，深圳此次改革方案中，将公园管理处改革作为一个独立部分提出。方案的最终目标是，按照“整合资源、精简高效”，“以事定费、管养分离”的原则，改变传统的“建一个公园成立一个管理处”的公园管理体制。

　　方案提出要成立“深圳市公园管理中心”，为市城管局下属事业单位，人员由现有公园管理系统内部调剂解决，中心内部可根据管理的需要设立若干职能部门，并派出人员到各公园从事具体事务性监管。同时，由公园管理中心统一履行公园管理职能。撤销现有17家市政公园和深圳林场的事业单位建制，全部纳入公园管理中心管理。

　　城管局有关负责人强调说：“目前归我局下属只是一个过渡，这些单位最终将走向自我发展，彻底实现与主管单位直接管理脱钩的状态。”

　　建立法人治理结构的改革，公园管理部门只是首个试点，将先后涉及教育、医疗、科研、公共文化、社会福利等96家单位。比如，深圳此次制定的《政府检测机构体制改革与资源整合方案》明确提出，要构建统一的公共检测技术平台，提升检测能力与水平，改善公共服务质量和效率。根据该方案，深圳市属检测机构将覆盖全市各区域，区、街道原则上不再设立检测机构。

　　据介绍，法人治理结构的内容是，在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡；财政供给方式从过去的“养人”转变为“养事”，对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成；取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制。

　　事业单位改革 取消行政级别

　　“此次改革的最大阻力来自于个人利益的问题。”深圳体制改革办公室一位负责人在接受本报记者采访时深有感触地表示。他说，因为此次改革涉及范围很大，对于深圳事业单位而言，可以说是翻天覆地的变化；对于全国事业单位而言，“都在眼睁睁地看着我们，不敢稍有闪失”，“但是，这样的改革涉及到人，往往体现在他的级别和工资待遇问题上，这是最大的难点”。

　　事业单位是一个涵盖面很广、成分十分复杂的概念，教育、卫生、文化、科技、行业组织、社会团体、城市管理等多种机构都包括在内，从政府的直属机构到寺庙道观都可算作事业单位。对这样一个庞杂的系统进行改革，必然涉及诸多方面和环节。

　　根据此次七项方案中的《关于调整事业单位人事制度改革有关政策的意见》，深圳将对现有事业单位员工采取“老人老办法，新人新办法”的改革政策。即对原有在编人员在身份、社保政策上保持不变，离退休政策也仍按照现有政策执行。新招录人员除管理和专业技术骨干岗位实行编制管理外，其余均采取雇员制或临时聘用制。

　　改革后的事业单位将与现在编在岗人员签订聘用合同，不再确定负责人的行政级别，而是改为核定岗位比例。其中，管理岗位按照现聘行政级别分别聘用3至10级岗位；专业技术岗位现聘用为正高级、副高级、中级、助理级、初级等技术职务的，改为13级岗位，工勤技能岗位则分5级聘用。

　　“事业单位的职工多为专业人才，其经济社会待遇应由其实际贡献和竞争地位所决定，而这种贡献应由市场机制来评价。”深圳体制改革办公室负责人介绍说，这次深圳的改革确实具有不同以往的特点，它是一个整体设计、系统推进的过程，是一个包括各方面改革内容，在深入调查、反复协商基础上提出的深思熟虑的方案，对全国的改革将起到示范作用。

　　深圳的改革将使事业单位今后全面告别行政级别，实行“职员制”和“雇员制”，推行职级制。这意味着事业单位从行政化走向市场化，成为市场主体。其地位和待遇不来自于行政评价，而来自于市场评价。事业单位的职工也将告别官本位，回归为劳动力市场上的竞争者。从事业单位来讲，这将产生有效的正向激励作用，使其更好地提供公共服务，提高服务效能，从全局而言，则将促进劳动力市场一体化。

　　另外，深圳体制改革办公室负责人强调了关于建立薪酬分配机制问题。他说，这是建立法定机构的中心问题之一。在改革方案中明确，法定机构的人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、所需专业及经验等因素来确定。同时，薪酬及其调整与经费来源相挂钩，经费主要来源于财政性资金的，原则上其员工薪酬与事业单位相类职系人员的工资相当；经费主要来源于自我筹措的，其员工工资同市场同类劳动力价格水平相适应，但事业单位相类职系人员的工资差距必须控制在合理的范围内。

　　对于这样的薪酬体制，有关负责人解释说，目的就是使改革后的事业单位确保吸引并留住具有合适才能、经验和专业水平的人员。

　　事业单位改革将以立法形态走完第二步

　　在深圳此次改革中，七个方案中都反复使用了“法定”和“特定立法方式”等词汇。据深圳体制改革办公室有关负责人介绍，这些词汇实质上隐含的意思是，在不断改革摸索之后，各个部门最终将通过立法，包括政府规章和条例的形式，来最终确定形态。“其中最为关键的是要与国家大法相适应，或者获得国家立法上的支持。”

　　“就全国事业单位改革局势而言，深圳迈出这一步，是客观形势的需要，也实属艰难，那就需要边改革边摸索，尤其在立法上更要慎之又慎。”有关负责人强调，这种慎重的态度，一方面是要建立新的立法内容，另一方面就是要考虑不能与国家大法相冲突。

　　在这次改革的动员会上，关于深圳市公证处的改革，明显体现出了上述问题。

　　在该处的一份意见中提到，将公证处作为试点单位推行法定机构改革工作，应与公证法的规定保持一致，顺应我国公证事业改革发展的方向。比如公证法第十条规定，“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经理的公证员中推选产生，有所在地的司法行政部门核准”。第十八条又规定公证员的任职条件。公证处一位资深人员在接受本报记者采访时表示，公证处主任必须从公证员中推选，而公证员必须是从事公证业务的专业人员，因此并不适合实行由非专业人员介入的理事会管理模式，也不适宜实行以“理事会为核心的法人治理结构”。

　　据悉，对于公证处等改革方案的探索，深圳市委市政府正在具体考虑之中，有可能改变理事会的运行机制和模式。“以此为例，说明改革的不易，也说明了改革的必要，这些都需要在不断摸索中，寻求立法的依据。最终我们将实现每一个法定机构均有一个法规或规章，有关机构的设立、职责任务、管理运作、财务管理、监管等内容，在保证与国家大法相一致的前提下，由法规或规章细化。”

　　也就是说，深圳此次改革，就目前而言只是走出了第1.5步，如何完成第二步的整体改革，最终必然落脚到立法形态。剩下的半步走起来并不容易。深圳体制改革办公室有关负责人最后对本报记者说：“请相信我们深圳人敢改革敢创新的精神，路走得再艰难，我们也会走下去，义无反顾！”

　　10单位试点组建理事会

　　根据目前计划，深圳事业单位改革确定三步走战略，首先将先行试点，在调查研究的基础上，选择部分条件成熟的单位进行试点；随后进行全面推进，在总结试点经验、进一步完善改革方案的基础上，全力推进各项改革。

　　目前首批确定试点组建理事会的单位共有10家，主要涉及领域为教育、医疗市政设施建设等公共服务项目。具体包括深圳实验学校、