基本公共服务均等化起步

　　本刊记者 郭 凯 发自湖北、新疆

　　2007年10月18日午间，中国湖北省宜昌市夷陵区黄花乡黄花场村一组的一小块荒坡上，一对年过古稀的老人，脚上都穿着有些褪色的解放鞋，弓着腰，在一锄头、一锄头地刨红薯。老妇人一头白发扎着黑色的发箍，远远看着特别显眼。他们是黄花场村一组的农民苏贤贵和熊祥英，分别是74岁和81岁。

　　苏贤贵说，他们的田给儿子种了，自己喂了两口猪，一口为了卖，一口留给自己。主要靠一年100多一点的粮补钱和挖药材卖一点开支生活。日子很紧张，所以就用一小块荒地，趁着还能动，种点红薯，补贴一下口粮。另外，老人还有一个小儿子在宜昌市区打工。

　　苏贤贵的肺和气管常年有病，但是一直扛着不去看医生。他和熊祥英都没有参加农村合作医疗。老人吞吞吐吐地说，不参加是因为看病还是太贵了，他没有提为什么儿子没有帮他们买。

　　熊祥英一直没有说话，不知道是不是已经丧失了语言能力。苏贤贵说话的时候，她一直在弓着背刨红薯，偶尔直起腰来，用毛巾擦擦汗，再捶一下后背，眼睛不看任何人。

　　除了偶尔翻译一下苏贤贵不时夹杂着方言的普通话，带路的本地司机也沉默不语，只解释说有子女、还能劳动的老人，不管多老，大概都不算作农村五保、低保或者其它保护的对象。

　　两个老人没有看电视，不知道首都北京正在开一个大会，十七大。在很多人的期望里，这个大会也许能在苏和熊余下的有生之年，改变他们的命运。

　　缺失的国家公共服务职能

　　在十七大开幕式上，中共中央总书记胡锦涛说，中国“必须注重实现基本公共服务均等化”。而“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”、“建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”、“加强农村基础设施建设”以及公共教育服务均等化等等，作为国家基本公共服务职能的重要组成部分，对这届政府而言，已经是不能再拖的任务。

　　“要补的欠账很多”，来自湖南省的一名基层干部说，“还不要说医疗、教育、水利，连田埂这样的事，虽然有农民自己的原因，从前在六七十年代很宽的田埂，现在好些地方却变成连一只脚也站不稳。”

　　湖北监利县汴河镇兴旺村村委会主任何文银说，村集体虽然没有收入(中国大多数的农村村集体经济已经崩溃瓦解，尤其是农业村的村集体没有集体土地后)，但是落到村一级组织承担的很多开支，上级的转移支付并不解决。比如，为了国家的计划生育目标，村里要给进行手术的妇女出路费、误工费，不仅仅是主要药品的开支。

　　今年上半年兴旺村组织疏洗河渠的淤泥，主要是新上任的村干部集体借的钱先垫付的。何文银说，估计村里面要两年多才能还完这笔钱，但是，这两年里，其它的事就什么也做不成了。

　　当为了提高文化服务、有关部门推进农村村级活动室的建设时，兴旺村支部书记王继强告诉记者，如果政府拨四五万元建活动室，兴旺村更愿意用那笔钱给村里的小学楼先做维护，“70年代建的，现在已经快塌了。”当其他地方为了符合“普九”要求、负债大建超需求校舍时，兴旺村没有钱，所以没有建，所以它的“普九”债务主要是工资等。

　　宜昌夷陵黄花乡军田坝村由于有村办企业，是区域内集体经济能够较好运行的村。而目前村民仍然欠村里大概100万代缴税费。生于70年代的村支书黄正华说，他村子里的企业大都是小作坊式的，可持续性是他必须要考虑的，而且在现有条件下，村一级要承担很多事情，仍然会出现用钱紧张的情况。

　　新疆博尔塔拉自治州博乐市贝林哈日莫墩乡决垦村则是另一种情况。据决垦村党支部书记肖梦兵介绍，村里土地5000多亩，其中村集体享有(没有分到农牧民个人)的部分有500多亩，村集体以集体名义招标发包出去，承包户主要种植经济作物棉花，发包价在300到500多元钱一亩，是村集体经济的主要形式和集体的最主要收入来源。

　　所以，在2004年村民开始参加农村合作医疗计划后，村民年度自缴的30元中，村集体代缴10元。而在村里土地水利灌溉建设方面，成本越来越高。目前村里还有1700亩耕地有待灌溉工程的建设，但是作为主要水来源的打井、抽水成本随着地下水位越来越低、管道老化等问题，余下的1700亩灌溉工程，对村里将是一个浩大、漫长的工程。

　　然而，重构国家公共服务职能、实现基本公共服务均等化，并非只是城乡之间的均等划一，还包括在国家不同区域之间、同一区域内的不同地区之间，缩小差距、建立人人享有的公共服务体系。

　　新疆维吾尔自治区财政厅的人士介绍说，根据新疆财政厅和

财政部财政研究所的联合调研，相比较全国水平，新疆高等教育长期在低水平运转，投入不足。2005年在财政净增加1亿元基础上达到的区高校生均拨款3249元，仍只相当于2002年中央部属学校拨款平均标准7197元的45%。另外在基础教育方面，比较多民族、多语种的教学需要，区内对教师等方面的投入长期缺乏。

　　预算体系亟待重新分权

　　虽然说要想在一届政府任内在中国建立一个均等化的基本公共服务体系比较困难，但是，如果从一个最关键的突破口切入，当能有效加快这一体系的建设速度。而在各级政府机构和财政业内人士看来，这一突破口，就是改革现行的财政习惯，建立现代公共预算制度。

　　当前的分税制和财政收付体系下，各级政府间的财权和承担的公共责任存在相当程度的不配比现象。

　　在参与、承担由财政部综改办、教科文司负责的“构建农村公共服务体系”重大攻关项目的部分课题后，华中师范大学中国农村问题研究中心程又中教授表示，从中央的角度讲，首先需要解决的是预算编制过程中各级政府利益的顺畅表达和利益大体平衡。

　　在各地地方财政、税收资源差距很大的情况下，为平衡各级政府财政、保障全国公共服务水平基本一致，各级政府的税收权限、服务事项和支出责任等需要经法律作出明确界定。程教授认为，在国际上，德国的《财政平衡法》有借鉴意义，而具体到国内，就可以弥补《地方政府组织法》等法律过于抽象的缺陷。

　　财政部财政研究所和新疆财政厅的调查显示，作为边境州市，博尔塔拉州整体上，为中央承担保障边境安全所需的公用经费缺乏，而且由于特殊的地理国防位置、广袤土地、人口稀少，成本比一般的内陆省区都要高。

　　在博尔塔拉州广电系统工作多年的一名老支边干部说，阿拉山口口岸的建设是在地方投资的情况下完成的，虽然资金来源里不乏中央、区级的转移支付，但是中央说收就收走了，而且日常的维护，博州同样还在支付成本。

　　这名支边干部说，国内某位部级官员在外经贸部的职位上时，来到博州，还说要积极解决成本、收益的分成问题，但是到了国务院的职位上时，到博州来，就再也不提了。虽然毫无疑问，中央给新疆、进而给博州投入了大量的财政转移支付，但是全部收走了再转回来，和一开始就留一些在地方，给自治州、尤其是州内少数民族群众的心理感觉、政策效果是不一样的。

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