追寻新中国第一个居委会

　　检察日报《声音周刊》

　　本报记者王丽丽

　　(该文发表于检察日报2007年10月8日《声音周刊》封面)

　　A柳翠井巷：最早的居委会？

　　9月9日,民政部向社会宣布:征集新中国第一个居委会考证资料。

　　9月30日,民政部结束了最后的等待,进入了下一个工作阶段——分析整理。

　　在距离截止日期(9月30日)还有十几天的9月14日,杭州市民政局上报了证明柳翠井巷居委会是“全国第一” 的最新证据——该市档案馆收藏的《上城区公所进行废除保甲制度初步建立居民委员会》通讯稿。杭州方面认为,找到了这篇 通讯稿,就能够证明:柳翠井巷居委会是“全国第一”。

　　为什么要找这份通讯稿?

　　此前,杭州方面已有的证明材料是杭州市上城区区长田奎荣写给市政府新闻室的信,这封信收藏在杭州市档案馆,其 中提到:10月28日,从上城区传来消息——“第一个居民委员会已经宣布成立”。最近半个月,我们集中力量进行“废除 保甲,建立居民委员会”这一工作,现在工作告一段落,第一个居民委员会已经宣布成立。很明显,这件档案资料表明了居委 会成立时间(10月28日之前),所处地区(上城区),但遗憾的是,居委会的名称是什么,却没有提到。

　　基层政权和社区建设司城市工作处处长刘勇介绍说,根据目前掌握的史料,10月28日成立的居委会很有可能是最 早的居委会。但这个居委会叫什么名字,这份史料并无记载。

　　杭州市民政局找到了当时的民国政府留用人员潘昌海老先生,以及上城区柳翠井巷第一任居委会委员钱珊瑚,通过他 们的记忆,初步确定史料中所说的第一个居委会就在柳翠井巷。

　　在田奎荣写给杭州市政府新闻室的信中,还提到了一篇已经写好的通讯稿。“事实上,由于种种原因,它没有见报。 ”

　　杭州市相关部门此后的工作是围绕寻找通讯稿展开的,他们的这一行动隐含了一条信息:他们内心比较肯定,通讯稿 会包含居委会的名称信息。当然,从新闻通讯稿的写作规则来看,他们可以这样肯定。

　　事实真的是这样么?

　　在《今日早报》提供的通讯稿(该报社记者从杭州市档案馆找到)中写道:10月13日,上城区公所依照市政府所 指示,开始进行废除保甲,建立民主的居民委员会的工作。这一工作,在我们是一个新的尝试,谁也没有经验。为了集中力量 创造经验,我们选择了两个重点来进行。自10月13日至10月25日,经过半个月的突击工作,已有一个居民委员会宣告 成立了。

　　让人失望的是:在这篇通讯稿中,也没有提到居委会的名称。

　　找到通讯稿的记者还找到了另外一份报道:1949年12月24日《当代日报》(《杭州日报》前身)刊登的消息 《摧毁反动的保甲制度,杭州进行组织居民委(员)会》。其中提到,杭州市组建居民委员会工作始于10月中旬,以上城区 进行较迅速,已先后建立了候潮门、六部桥、上仓桥、凤山门等22个居民委员会。

　　这则报道,意味着什么?我们仔细来看“报道用词”。稿件中列举的四个居民委员会,是“先后建立”的。可先后建 立的四个居委会中,却没有柳翠井巷。

　　事情似乎有点麻烦。

　　对居委会历史有所研究的民政部老干部局副局长韩全永说,杭州市的同志分析,可能存在这样一个“演变过程”:一 是依当时的形势,居民委员中应包含产业工人,而这次选举(10月13日至10月25日)两个产业工人却落选了;二是这 个居委会规模太大,2000多户,40个居民小组,而1949年12月1日杭州市政府颁布的政令,要求在100户至2 00户成立一个居委会;《当代日报》的报道称先后建立了22个居委会;综合上述三种因素,很有可能在这段时间里这个大 型居住区被拆分成若干个小型居住区,分别成立居委会。

　　B真在杭州？自有道理

　　杭州方面找到了两份史料,产生的却是新的疑点。

　　对于其他几个目标城市来说,有可能爆出冷门么?长期以来,政府文献和社会媒体对居民委员会的起源和发展有多种 表述:有1953年起源于北京、天津、武汉的笼统说法,也有1950年最早发端于天津的观点,还有把上海1949年成 立的福利会说成是“新中国第一个居民委员会”的。

　　“这些城市也提交了证明材料,不过,按严格界定标准,都有缺陷”,刘勇说,比如济南的名称叫闾委会,而不是居 委会。

　　从杭州的材料来看,刘勇承认,“新中国第一”发生在杭州市上城区,“是很有可能的”。“最后的结论,我们交给 专家去认定。”刘勇说,10月中下旬,民政部将召开专家论证会,“当然,不排除暂时空缺的可能。”

　　在杭州上城区,产生了新中国历史上第一个居委会——韩全永也持有这样的观点。他声明,这只是依据目前所发现的 档案、文献资料作出的判断——

　　我国第一个居民委员会在1949年10月出现,地点在杭州。当年12月1日,杭州市政府颁布了新中国历史上关 于建立城市居民委员会的第一份政令,居委会很快便在杭州全市统一发展起来。

　　众所周知,我国北方先获得解放,成立了解放区,作为民主建国形式的居委会,为何会在杭州出现?听到记者的疑问 ,韩全永笑了:“当年我看到史料时,疑问和你一样。”

　　他说,这方面的情况,可以参考中共党史出版社出版的《江华传》(第一任杭州市长的传记)。书中是这样描述的: 杭州原是蒋介石及其党务、特务头子二陈(陈立夫、陈果夫)、一戴(戴笠)、三毛(毛人凤、毛森、毛万里)在浙江的重要 活动基地。为了维护统治,国民党在杭州设立了众多反动组织,盘根错节,伪装民主。1949年5月3日杭州解放,国民党 溃退前,有计划地布置了一批潜伏力量,形成了“我占城市,匪占农村”的局面。武装匪徒近千人,袭击新生的区、乡政府, 杀害区干部群众。当年8月10日炸毁铁轨150米,导致列车脱轨,旅客死伤,人心不稳。

　　鉴于此种情况,10月17日杭州市政府召开区长联席会议,决定取消国民党政权遗留下来的保甲制,建立居民委员 会,并在上城区、下城区和江干区先行试点。

　　C第一份政令体现居民自治

　　作为特定历史环境的产物,杭州的居委会组织一经成立,就着手进行了五项工作:一是维护社会治安(防特、防匪) ;二是向下传达政令,向上反映群众意见;三是组织生产,改善群众生活;四是推动文化活动;五是举办公共福利事业。“新 生政权在不到四个月的时间内,就彻底摧毁了国民党在杭州的法统基础。”韩全永说。

　　1949年12月1日,杭州市政府以下发文件《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》的方式,将这五项 工作明确下来,并明确了先进的基层管理理念,在“自己当主人,自己来办事”的口号倡导下,提高群众的政治觉悟,最终是 想建立“人民民主管理城市的基础”。这份文件,就是上文所称的新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令。

　　“《指示》强调了人民民主管理城市的理念,从理论上提供了一种公民参与国家和社会公共事务管理的现实途径。” 韩全永评价说。

　　“我国对居民组织的立法框架,正是按照这个模式定型的。至今,我国城市居民委员会组织法和村民委员会组织法也 仍然体现着这一基本形式,贯穿着居民自治的原则。同时,居民自治也早已写入宪法,成为我国基层自治与民主制度的重要内 容。”刘勇说。

　　在新中国成立之初,着力于自主管理居民区共同事务的基层社区管理组织,除了居委会之外,还有名称各异的防护队 、防盗队、居民组等,它们在城市秩序重建与维持中发挥了意想不到的作用。

　　1951年国庆节,北京举行盛大的国庆典礼,当普通市民组织的游行队伍整齐威武地走过天安门广场时,毛泽东非 常感慨地对身旁的彭真说:还是把市民组织起来好。

　　D居委会，不该日益萎缩

　　1952年前后,对于基层管理模式,各地已有不同实践:解放区成立的是街道政府,而杭州、上海、济南、天津、 武汉等地,则采取民主自治形式完成社会管理。对于这关系到新生政权稳定的重大问题,国家该如何引导?中央政府慎之又慎 ,毛泽东指示彭真研究这项工作。

　　研究史料后,韩全永发现了彭真的看法:街道办事处是过渡期间的组织,主要是为了减轻区政府和派出所的负担,随 着国家的工业化和社会主义化,街道办事处即可逐渐取消。

　　1953年,彭真建议在各城市区以下和不设区的市以下,同时建立两个组织,即“城市街道办事处”和“城市居民 委员会”。

　　1954年,《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》通过,用法律的形式肯定了我国城市街道 办事处和居民委员会的性质、地位和作用。到1956年,全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。这两个机构从此 正式成为我国城市管理体制下的有机组成部门,这是北京大学社会学系王思斌等学者的观点。

　　在后来的发展历程中,街道办事处与居委会之间的“博弈”始终存在,可两者的强弱关系变动,却与彭真的设想不同 :街道办的人员编制不断扩充,内设机构从无到有、从少到多、党政工群一应俱全,职能覆盖市政管理方方面面,按一级财政 取得税费提留,形成了一级“准政府”;而居民组织则由组织、领导广大居民开展工作,逐步萎缩到仅仅依靠几个委员孤军作 战。韩全永认为,由于占有资源悬殊,新的格局似乎不可避免。

　　20世纪80年代末,全国人大常委会为居民委员会专门立法,这一机构继续低调运行。城市高楼里,居民区人口迅 速增长,法定居民区规模由100户至600户调整到100户至700户,居民委员会委员反而减少到5至9人,居民小组 另行分设,居民小组长不算委员会成员。有些街道办事处因经费困难,在居民区只设主任1人,居民组织只有“组织”没有“ 居民”、只有干部没有群众,变成了街道办事处的外围力量,连分类袋装垃圾都办不了。后来,居民组织的职能增加了社区服 务后,一方面担当着政府派出机构、分支机构的角色,另一方面利用居民区的活动用房或违章建筑,在市场经济大潮中,变成 为小团体谋利益的经济实体。

　　在有些财政宽裕的地方则出现另一种倾向,对居民组织实行比照事业单位定编管理的政策,对委员实行聘任制和薪金 制,另设“协管员”,少的两三个,多则二三十个,还有的地方专门设置了“居民政务代办处”等,居民委员会逐步成为街道 办事处设置在居民区的分支机构。

　　在修改现行《居民委员会组织法》列入十届全国人大常委会立法规划的现在,反观建国初期的实践,民政部的官员们 发现,有很多可借鉴之处。

　　比如当时实行“委员会制”,委员的席位为7至17人,内设工作委员会尽量吸收积极分子参加,尽可能一人一职, 居民小组还可以根据需要选举副组长1人至2人协助工作。“这种方式,不仅对推动群众工作基础较差的居民区很实用,而且 使居民委员会通过居民小组获得了广泛的群众基础。”韩全永说,那时的居委会行政色彩没有现在这么明显,居委会委员的经 费属补贴性质的经费,按委员工作繁简、生活困难程度予以适当补助。

　　人口老龄化加剧,外来流动人口增加,社区居民管理面临许多新的课题,在这样的大背景下追寻历史,刘勇说,“不 是要生硬地回归,更不会机械地照搬,而是重新考量,汲取经验,这是寻找新中国第一个居民委员会的真正意义所在。”