“飞地经济”如何助推中部崛起

　　-任 浩

　　“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不 隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济 模式。

　　在国家力推“中部崛起”战略的大环境下，安徽等省份先后作出加速融入长三角的重大决策。而融入长三角，积极承 接长三角产业转移的平台就是省内各个工业园区。但各园区建设面临着各种各样的瓶颈，最为突出的有三大瓶颈———投资、 招商、管理。“飞地经济”模式引入有助于突破这些瓶颈。

　　“飞地经济”的理论界定

　　“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不 隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济 模式。

　　按照不同的分类标准，“飞地经济”模式有着不同的分类：

　　按飞地建设的投入方式，可分为(1)飞出地投资型，即由飞出地负责全部基础建设投入；(2)飞入地投资型，即 由飞入地负责全部基础建设投入；(3)两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。

　　按飞地工业基地的管理方式，可分为(1)飞入地管理型，对工业基地进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会 经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验。(2)飞出地管理型，由飞出地 派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是 管理方需要时间来理解当地经济文化环境。(3)两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派 驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。

　　按飞地形成的原因，可分为(1)集约用地型。该类型是“飞地经济”模式的最早表现形式，以福州市永泰县建立马 洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路，克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探 寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。(2)优势互补型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀 赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济”的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。(3)产 业梯度转移型。该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由 于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时飞地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可 以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。典型案例如广东省

东莞市石龙镇产业转移到粤 北始兴县。

　　成功实现“飞地经济”的前提

　　我们认为飞地经济模式要达到“双赢”，必须要有一定的前提条件：

　　一是地理相近。地理相近，一方面有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场 ；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业、二地政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使飞出 地与飞入地保持天然的联系。

　　二是优势互补。要实现双赢，必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势，或者是市场上 的优势，只有对双方都能产生吸引力，才能实现飞地经济模式的重要特性———“双赢”。

　　三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差 只有达到一定的水平才会有吸引力，根据我们的调查统计，这种成本的落差要达到1/3以上通常才会产生吸引效应。

　　四是发展时机相随。两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施，为现今的中部崛起提供了契机。长 三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显，但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明，东部的产业梯 度转移已经开始，并且这种转移是有规律可循的，是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。

　　“飞地经济”的三个实例

　　福州市永泰县发展飞地经济实现集约用地

　　[相关背景]

　　2001年8月，福建省委常委、福州市委书记何立峰在永泰县调研时发现，永泰县作为典型的山区农业县，不发展 工业就没有出路，而在山区搞工业，如果不集中就引不来项目，更谈不上效益。于是，他提出了在永泰县城关建工业集中区的 想法———马洋工业集中区，规定永泰县境内各乡镇引来的项目都得安排在该集中区。

　　[合作方式]

　　(1)“飞地工业”与其载体工业基地关系处理方面。要求引进的项目必须符合工业基地的产业、功能定位；基地日 常管理由基地管理机构统一进行；基地以优惠和地价提供土地，减免多项建设收费；基地内所有飞地企业享受基地税收优惠的 同等待遇。

　　(2)有关政绩考核的指标统计归属方面。对引进的落地项目形成的引资额、工业产值、固定资产投资额全部归属引 资县(市、区)或乡镇，据此享受考核奖励。

　　(3)有关税收分成方面。在福州市属工业区中落地的新办项目，引进投资的县(市、区)与项目落地区实行7：3 分成，其中，鼓楼、台江、仓山、晋安四城区的项目，三年内市财政不参与分成，第四年开始按市、区财政规定的体制进行分 成，对隶属四城区的原工业企业迁入各工业区的项目，除保底基数外，增收部分实行与各工业区7：3分成。税收分成的具体 操作上，税收先实行属地征收，年终通过财政结算办法进行划转。

　　[合作结果]

　　通过飞地经济模式，使永昌县的飞入飞出地双方取得了如下成效：(1)集约用地，扩大了工业基地的相对规模；(2 )有利于形成产业集聚效应；(3)加快“飞入地”城镇化建设；(4)扶贫帮困新思路———给贫困地区在较好的地区取得 一定的厂房，用于发展经济。

　　大连市长海县与普兰店市资源优势互补携手共赢

　　[相关背景]

　　大连市长海县以海洋捕捞业、海水增养殖业和苗种业为主体。渔业既是传统产业和基础产业，也是支柱产业。但由于 长海县地理位置特殊，淡水资源匮乏，交通瓶颈制约，以及对外不开放等因素，致使海岛丰富的资源优势始终不能有效地转化 为产业优势。而与之一海相隔的普兰店市南接大连，北通沈阳，海陆空交通十分便利，但其经济落后，海岸线一带基本处于荒 废状态。

　　[合作方式]

　　(1)长海县在普兰店市皮口镇规划出8平方公里皮口临港工业区，并采用一次买断土地使用权和管理权的形式，在 其中购买了4平方公里土地，成立了大连长海(皮口)渔业加工区。

　　(2)加工区主要规划为三个区域：一是海洋科技、产品研发区；二是海产品深加工区；三是物流及综合服务区。此 举充分发挥了长海县的渔业潜能，并利用普兰店市的交通便利，达到了双赢。

　　[合作结果]

　　预计可入驻企业100家，引进投资20亿元，实现土地收益7亿元，可安排就业近9000人。所有入驻企业达产 后，预计可实现年销售收入40亿元，利税5亿元。该加工区将成为东北地区乃至全国最大的渔业产品精深加工基地。

　　广东省东莞石龙镇和韶关始兴县产业梯度转移

　　[相关背景]

　　东莞市石龙镇土地面积少，人口密度大；“国家电子信息产业生产基地”；重点发展电子数码、食品医药支柱产业， 其中电子信息产品的工业产值占全镇工业总产值的78.79%；出口重镇，2004年，石龙镇出口总额11.4亿美元； 出口产品以医药、电子、数码产品唱主角。

　　韶关市始兴县连接国道106线、国道323线、省道S244线贯穿全境；森林资源特别丰富；矿产资源丰富，以 钨矿储量最多；县内电力自给有余；粤北粮仓；水果之乡；旅游资源丰富，且有很大的开发潜力；劳力资源相对集中，流动性 不大。

　　[合作原因]

　　(1)飞出地资源紧张。对于东莞石龙镇，土地资源紧缺、劳动力不足和电力资源紧张，10.38平方公里的“弹 丸之地”，拥有上千家企业。2004年完成工业总产值120.80亿元。10年来，近60家企业陆续转出石龙，其中不 乏税收一年近1000万元的上规模企业。目前，石龙镇工业用地基本上所剩无几。大量小规模、高能耗、处于产业链条低端 的投资项目已经无法在东莞安家落户。

　　(2)飞入地资源丰富。对于始兴县，广东山区和东西两翼的土地资源丰富，发展空间很大，对产业和项目的限制性 要求较低，但由于缺乏关键性的生产要素，如资金、人才和管理经验，招商引资有一定难度，投资项目严重不足。

　　[运作方式]

　　(1)组织管理方面。在始兴县开发工业区建设“东莞石龙(始兴)产业园”，并成立“东莞市石龙(始兴)产业基 地开发有限公司”和“东莞市石龙(始兴)产业基地开发管理委员会”，专门负责产业园的规划和管理。

　　(2)税收分配方面。基地产生税收的地方留成部分由石龙和始兴按5：5进行税收分成，其他经济指标原则上也按 此比例进行统计。

　　(3)基地规划方面。该产业园总体规划面积400公顷，首期128公顷，合作期50年。基地的总体规划围绕“ 产业转移”和“生态环保”两大概念，整个规划设计以综合产业园为核心，在体现综合产业园和生态环境的包容性的基础上， 兼容部分城市功能如商贸、医疗教育和

房地产业的综合性小区规划意念，力争将基地建设成像石龙新城区的既适合转移产业发 展，又符合人居环境的“蓝天、碧水、科技园”。

　　[合作结果]

　　目前，投资总额达3.8亿元，总共用地1000余亩，占工业基地总面积的1/6以上。首个进入产业基地的项目 由广州某锂能新材料科技公司开发，已通过国家专利申请，是国家863工程的预备项目。协议书上明确，该项目占地100 亩，首期开发40亩，总投资8000万元，首期投资2000万元。另一家科技公司的业务涵盖精细化工、玩具、鞋业、制 衣及其他深加工项目，还包括取得世界专利的手机屏蔽产品。总占地面积1000亩，投资总额3亿元，预计该项目实现产值 20亿元。

　　采用“飞地经济”模式

　　突破中部发展瓶颈

　　以安徽凤阳采用飞地经济模式为例，凤阳经济要发展必须要解决中部区域发展的通病———区域发展动力不足。具体 表现在：第一，地方财政较弱，基础设施投入不足；第二，招商困难，项目来源不稳定；第三，工业经济发展有限，缺乏基地 管理经验。结合凤阳县发展的现状以及整个安徽省“东向发展”的大背景，凤阳建设“

长三角产业转移园”是必要的，也是可 行的。凤阳飞地经济属于“产业梯度转移型”，这种经济发展模式有助于解决上述的三大瓶颈。

　　一是解决投资瓶颈。基地建设投资大，不确定性高，以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，也不利 于市场化运作。由于飞地经济的税收共享，在基地前期建设中也必然引入长三角政府的投资；“长三角”的概念也更有利于吸 引民间资本加入基地建设投资的队伍中来，有利于多元化投资主体的形成。

　　二是解决招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托，基地经济才能蓬勃 发展。完全由基地当地政府引资，一方面信息资源、人力资源有限，另一方面也不利于吸引长三角地区的企业。“飞地经济” 模式的引入，通过利益机制的完善，激发了飞出地政府的积极性，充分借助飞出地政府对转出企业的引导，来解决招商项目不 足的问题。

　　三是解决管理瓶颈。“飞地经济”工业基地在管委会的机构设置、人员引进中，加深与长三角地区的合作，引入先进 的基地管理经验，革新服务理念，完善基地服务。这在很大程度上也坚定了转出企业迁移的信心，解决了基地管理的瓶颈。-

　　(作者系同济大学发展研究院副院长、博导、教授)