官员道歉制度化追问

　　-刘湘琛

　　就立法原意而言，官员道歉的制度化是对官员道歉行为的规范约束，还是鼓励这种形式的权力反省？进而言之，官员 道歉制度化以后，道歉行为将会越来越多，还是变得越来越少？

　　近日，深圳市监察部门出台了《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》。《暂行办法》明确规定，政府部门 不履行或者不正确履行职责，造成严重后果或严重社会影响的，应当向公众道歉。作为全国首例有关“官员道歉”的地方立法 ，法规的面世将舆论关注的焦点又一次吸引到“官员道歉制度化”这一问题上来。

　　鼓励还是规范？

　　事实上，自2005年北京市长王岐山因为供暖问题向市民道歉以来，“官员道歉”在中国政坛悄然浮现，渐成强劲 之势。从为了供水问题怀化市委书记向公众道歉，到市民拿不到拆迁费，广州房管局长道歉，再到三亚市长为了黄金周期间发 生的欺诈游客消费事件道歉———官员道歉行为的增加，一方面让公众看到了公权力的自省，另一方面也引发了对于这种自省 行为的制度化反思。

　　今年年初，深圳市政府工作报告及市纪委全会提出，“政府部门失职要向市民道歉”，引起了社会各界的强烈反响。 舆论普遍认为这是责任政府建设的重要内容，但又担心流于形式。因此，考察《暂行办法》的立法过程，较好地体现了政府与 民意的有机结合、双向互动，既是对“官员道歉”基本构思的落实，又是对民众期待和担心的回应。原本具有个人色彩，也比 较随意的官员道歉行为，因遵照正式的程序而成为政府向民众承担的法定责任之一。正是在这个意义上，深圳市监察部门有关 人士认为，“这一制度是建设责任政府的重要内容，是对行政责任体系的完善”。

　　但人们的疑惑依然没有解除：就立法原意而言，官员道歉的制度化是对官员道歉行为的规范约束，还是鼓励这种形式 的权力反省？进而言之，官员道歉制度化以后，道歉行为将会越来越多，还是变得越来越少？

　　可以说，《暂行办法》以一种正规立法的方式，规范、赞同并鼓励着中国政坛这一股新风，尝试着把它纳入法治化的 轨道。尽管有舆论认为，道歉是一种道义行为，难道也需要法律介入吗？实际上，以立法规范官员道歉，道歉已经不再是官员 个人的道德行为了，正式的官方道歉的背后是政府公开的问责承诺。政府问责和责任政府互为因果，责任政府的真义是责任主 体明确，责权清晰、对等。责任政府的实质是政府权力源自公民，并对公民负责，政府是公共利益的代理人、实现者和维护者 ，当公共利益受损时，追究、承担政府部门及主管责任人的相应责任是责任政府的应有之义。

　　由是观之，政府道歉是政府问责的正式启动程序，是问责制度链中的第一环。可以预想，制度化之后，政府道歉的数 量会有一定的增加，但主管官员在道歉时不得不面对道德资源的流失以及公众对其行政能力的怀疑，外部压力会促使其产生一 种知耻的内驱力，对别的政府官员也会有一种震慑。以政府道歉带动的官员问责必将重新配置政府部门的权力和职责关系，在 社会监督之下达到新的平衡，从而有效减少因失职引起的重大事故，最终政府道歉又将呈下降的趋势。

　　制度链如何步步相循？

　　《暂行办法》比较详细地规定了政府道歉责任的承担主体、适用条件、适用方式、适用范围、程序及追责方式，将对 政府的道歉行为产生指导和规范作用。如该法规规定了政府道歉的适用范围———在安全生产、食品安全、环境污染、公共卫 生、社会安全等与群众生活密切联系的领域；适用条件———政府道歉针对的是由于政府部门不履行或不正确履行职责而造成 严重后果或严重社会影响的重大事故，从而排除了对意外事件或不可抗力所造成的事故承担道歉责任；法规规定了政府检讨及 道歉的法定期限———在重大事故或事件发生后20个工作日内。

　　更值得关注的是深圳还就道歉的法定程序作出规定：根据事态的影响及公众利益受损的程度不同，法规将政府道歉分 为两种情况。一种是强制性政府道歉，即该法第九条规定“由政府部门自我发现或经人民代表大会及常务委员会、政府、监察 部门依法认定有失职行为，致使国家利益、人民利益和公共利益受到严重损害或造成严重社会影响的，应当向公众道歉”；另 一种是选择性政府道歉，即该条第二款规定：“政府部门认为需要向公众道歉的，可以参照该办法的有关规定向公众道歉。” 强制性政府道歉有一个专门的失职行为认定程序，由相关政府部门自行作出，或由其他法定权力部门依法作出。造成严重社会 影响或重大损失的失职行为一旦被认定，必须进行政府道歉；道歉时，责任部门应当采取新闻发布会的形式，或在本市主要报 纸刊载道歉书，必须向公众说明履责不力的原因、整改具体措施及进度安排；对应当道歉而未道歉的责任部门，由本级政府或 监察部门责令其道歉；同时，该法第6条规定，政府道歉应当与纠正错误、健全制度、改进工作、实施问责相结合，并依法追 究相关责任人的行政和法律责任。

　　这样一来，有关政府道歉的程序就联结为一个步步相循的制度链。当重大事故发生后，法律强迫政府发出自己的声音 。籍此，民众能够知晓该由谁对事故负责，为什么会发生这样的事故，责任部门将在今后的工作中采取何种方式杜绝或减少此 类现象的发生。而知情权又是对政府部门实施社会监督的制度保障。由此可见，政府道歉制度化决不是无意义的制度设计，法 律在打破政府沉默的同时，也把政府官员们推到了舆论监督的风口浪尖———群众所痛恨的敷衍塞责、相互推诿、逃避责任将 不再那么容易。

　　同时，这种法定的道歉形式也会将捞取政治资本的作秀式道歉挡在门外：谁失职谁道歉，谁道歉谁负责。一旦道歉， 就意味着将进一步承担相应的道义责任、政治责任、法律责任。当道歉行为成为制度链条中的一个环节，而不是最后一个，道 歉就与担责联系在一起。

　　谁是问责主体？

　　舆论普遍认为，《暂行办法》的制定颇具深意，不失为构建中国式责任政府的一种制度性尝试。但是不容忽视的是， 我们对《暂行办法》实施效果的预测和期望都离不开一个特定的环境，那就是深圳特区已经建立起了一系列政府问责的配套制 度。就立法环境而言，这一点是其他地方无法比拟的，这也是深圳之所以成为中国首个探索官员道歉制度化城市的原因。

　　2005年底，深圳市政府正式推出《健全行政责任体系、加强行政执行力建设的实施意见》及《行政过错责任追究 办法》、《行政首长问责办法》等6个配套文件，在全国率先构建起可操作的行政责任体系和政府绩效评估体系，率先在行政 责任体系中明确了职责设定、目标管理、行政监督、考核评估、行政问责等“五要素”。2006年，深圳又在全国率先对公 安、交通、环保、食品药品监督、城管等5部门实行“部门责任白皮书”制度。市民可以从白皮书上了解到各部门的主要职责 、年度任务和主要目标，并参照白皮书上列出的指标，给政府部门“打分”。仅2005年10月到2006年12月，深圳 监察机关就实施行政问责120件、对99人追究行政责任。道歉制度建立以后，能解决什么问题，不能解决什么问题，完全 取决于道歉制度之后是否有一整套严格有序的政府问责制度。如果没有相应的制度环境，不难想象，官员道歉只会沦为一种文 过饰非的“行政装潢”。

　　制度的背后是理念。在《暂行办法》的规定中，失职的政府部门同时承担两种法定责任：对同级政府的检讨责任以及 对公众的道歉责任。前者有关政府内部的职权划分与监督，后者关系到社会和政府之间的互动。面对社会公众的道歉，被放到 了同面向政府及上级部门的检讨同样重要的位置，在当前的行政体制中，这样的观念和做法并不多见。对民意的尊重，体现出 立法者对政府身份、职能的自觉反思和自我调整。

　　从某种程度上来说，立法者已经意识到，政府问责的真正主体，应该是社会和民众，应该是社会和民众起来向政府问 责。问责制度能否贯彻下去，关键在于民众是否真正成为问责的主体，政府是否真正对民众负责。从政府问责到问责政府，中 间必然有很长的路要走。在这个过程中，民众监督政府的意愿和能力将不断增强，人民的这种主体意识，是责任政府得以建立 的根本动力。处于这一历史潮流中的各级政府，需要不断进行制度创新，通过法制化的途径，倾听民声，沟通民意，为人民服 务，受人民监督。只有这样，才能真正实现政府和人民之间的有效互动；只有这样，政府才会获得现实的执行力和公信力。-