项目理念的冲突与融合

　　目前国内的饮水安全项目，通常情况下前期工作都很简单，当年申报，当年下计划，当年就实施了，而外贷项目的特点，是前期程序多，很复杂，后期执行起来却很简单。

　　比如陕西及四川两省项目的前期起码要经过以下程序：国内部分，要有项目建议书、可研报告，提交资金申请报告、环评报告等。世行那里，还要提交与国内不一样的可研报告、环评报告，以及征地拆迁与移民安置报告、水库大坝安全报告、社会评价报告，以及项目实施手册等。于正之副主任说：“光搞这些东西，就用了一年半时间。”

　　协议达成后，再进行贷款谈判。贷款谈判的前提，一是国内程序必须走完。“比如给国务院提交的资金申请报告，程序全部走完得大半年时间，我们做了技术处理：先跟外方进行技术磋商，等国务院批复下来后，再将技术磋商升级为谈判，这样时间就缩短了。加快这一进程的目的，是赶在7月底世行董事会的审批。因为每年7月底世行这个财政年度就结束了，如果这个财政年度未能批准，下一年度不知又会发生什么变化了。”于正之副主任说。

　　2007年6月26日，世行董事会批准了这一项目。9月29日有关各方签署《贷款/赠款协定和项目协议》，之后的办理生效又要用一年时间，目前还未办理完。

　　项目签约后，外方要求先试点，陕西省第一年的试点县是20%，第二年40%，第三年40%，分批实施。但陕西省的项目官员觉得，我们新农村建设搞了这么多年，已经积累了丰富的经验，没有必要反复试验了。

　　于正之副主任说：“投入陕西的3750万美元看起来是很大一笔数目，但是分到各个村，就是很小的工程了，实施起来很快，所以我们跟外方说，群众积极性都很高，需求很迫切，渴望快点实施。而且，现在国债也在安排一些饮水工程项目，如果我们搞得慢，跟国债工程会有交叉，对项目的整体安排有影响。”

　　为了让世行官员、专家增加对工程紧迫性的感性认识，陕西省项目办陪同他们到两个首批试点县去考察。耀州区的豹村离城区只有10公里，属于渭北旱塬。这里每户门口都有集雨窖，水里飘着秸草、虫子，夏天天气热时，水是臭的，要撒些白石灰，打上来后，再放桶里沉淀一下。

　　于正之副主任说：“世行的官员、专家去看了，都很震惊。我们趁机说，这里的老百姓都等着安全饮水啊！不要分批了，赶快实施吧，项目今年实施不了，老百姓就要再多喝一年脏水！”

　　世行的官员、专家都很感动，但是回到北京后，理性的思考又占据了上风，仍然坚定地要求分批实施。

　　印台区项目办官员樊晓锋也跟记者说：“我们多次呼吁：中国人做事情的习惯，既然定下了，方案也拿出了，老百姓的热情已经达到了高潮，就尽快开工吧！当初说的是试点县只有一年，一晃两年过去了，还没动静。老百姓的心都凉了，去我们那儿办事的村长都问：这事儿是不是又泡汤了？”

　　作为当地政府官员，樊晓锋还有着另一层苦恼：“2005年底，做2006年工作规划时，我们就向区政府承诺了这件大事，区里又作为政府本年度要为百姓办的大事之一，在媒体上公布，向社会公众承诺了。但是，因为项目实施不了，到年底我们得向区政府解释。然后再列入2007年要办的大事之一，但今年还是兑现不了。明年我们再承诺，老百姓都不相信了。”

　　因为这个项目是2005年4月开始包装的，当年年底，陕西省政府开始制订《陕西省“十一五”农村饮水工程规划》，因此，省里也把该项目作为重点放进了《规划》，寄望于它会为《规划》做出重大贡献。

　　于正之副主任告诉记者，外方坚持要求“分批实施”的理由，主要是对我们的硬件和软件不放心，特别是软件方面，比如社区动员能力、群众适应程度、以及供水方案等等。

　　按照项目规划设计，张翠霞老太太所在的耀州区马咀项目区，要从附近的桃曲坡水库引水，在山顶上净化后，供应下面10个行政村。桃曲坡水库的正常库容量是7000万方水，供应这点水是九牛一毛；引来一方水大概三四元钱，老百姓也容易接受。

　　谈起外贷项目与国内项目的不同，耀州区项目办官员王喜顺说，外方非常关心的是，必须让群众自愿接受，而我们国内的项目是不管怎样，只要能运行起来就行。

　　印台区陈炉镇的项目，实施后能覆盖陈炉镇全部18个行政村，1.8万多口人。外方对水质的要求很高，这一点也区别于国内的供水工程。陈炉镇项目区提了四套供水方案，最后由中方、外方共同确定了使用铜川市区的自来水。项目验收后，将会整体移交自来水公司，收费、维护均由其负责。市区自来水管网的水上到陈炉镇，要经过三级加压。每加压一次，就要产生一次加压费。但在铜川市政府协调下，印台区政府已与自来水公司签了协议，必须与市区居民饮水同质同价。

　　记者问，如果自来水公司供水成本很高，亏损了怎么办？印台区项目办官员樊晓锋说：“那是他的事，反正我们跟他签了协议，必须得按这个价格供水。但是铜川市区本来就不大，现在自来水公司的供水尚有余量，应该会有收益的。”

　　世行陕西项目的供水工程，人均投资标准上限是关中650元，陕北850元。如果哪个地方超出了人均投资上限，须有充足理由，经过调查，情况确实的，可以上调。陕北志丹县有三四个村，只一二百户人家，打井得300多米，经过多方论证，世行同意那里的多村工程人均投资上限为931元。

　　陕西省外贷办副主任于正之说：“外方的要求是非常人性化的，要保证每个人的基本生存权利。我们是整村推进，不允许有漏户，并且制订了优惠政策，保证每一户都用得起水。比如项目配套里农户要出一部分钱，如果他拿不出怎么办？我们与世行官员探讨：不能让他无偿使用水，不然，邻居们都来他家来接水了。工程建设资金可以一次性解决，管理环节怎么办？我们的办法是，在国家颁布的基本用水量之内，他可以享受成本价，超出部分，就与全村人的水价一样。还有一些根本无力支付水费的，由村委会主持召开村民代表大会，讨论办法，比如大家是不是将他的水费均摊，承担起来？”

　　印台区项目官员樊晓锋跟记者说：“世行官员要的东西特别多，咱认为跟咱们的工作没关系的他们也要，比如他们问村委会有没有营业执照？我们的村委会都是高度自治的一级组织，他把它当成国外的社区组织了。我们说村委会负责好多事情哩，但他要求每个机构只干一件事情，不相信村委会，要求每个村都要成立WASH委员会，但我们觉得机构设多了，还要考虑人员工资问题。”

　　WASH这个单词本来的意思是“携手”，此处指的供水、环境卫生、健康教育三位一体。外方要求凡单村供水的村庄，都要成立WASH委员会。这个WASH委员会可以是村委会，也可以是村委会领导下的机构。外方要求WASH委员会内必须有弱势群体代表，反映这方面的声音，体现公平。如果是多村供水，则每村选一名代表，组成WASH工作组，跟供水站协调收水费，反映问题，协调定价等供水、定价、收费等问题。

　　陕西省外贷办项目处的张锋利说：“世行一直想全部推行协会式管理，但是我们在实践中，觉得多村供水中，协会管不一定好。因为每个村的声音不一样，关于定价、维修、供水，扯不到一块儿。如果是单村供水，由协会来管的好。”

　　按照世行的说法，贫困不仅仅是收入不足，贫困也意味着缺少基本的行动自由、选择权和机遇，容易受到滥用权力和腐败现象的伤害。因此，“我们认为不应把贫困人口视为负担，而应把他们当作反贫困斗争的资源和伙伴。我们的扶贫方式是使贫困人口成为发展的中心，为他们创造条件，使他们能够通过获得更多的信息，更多地参与决策，从而更好地掌握自己的生活。”

　　因此，世行更强调100%覆盖，更强调公平。在陕北志丹县考察时，世行官员看到半山腰有几户人家，问上面住的是否村里人？当地官员回答是。世行官员又问项目包括了他们没有？回答是没有。世行官员就在会上专门提出来，一定要覆盖这几户人家。

　　DFID的官员更是提出：照顾弱势群体应有政策框架。在他们的要求下，陕西省项目办专门制订了《陕西省农村安全饮水与环境卫生项目保护农村特困家庭、弱势群体权益政策框架》，陕西所有15个项目县都拿出了具体实施办法。这项政策的原则就是确保项目区所有特困家庭、弱势群体享有本项目提供的服务。

　　与世行比起来，DFID更注重卫生厕所的改建。按照项目规划，如果农户一家四五口人，家里养有猪、牛等家畜，就可以建沼气池厕所，一池三改(灶房、猪圈、厕所)，成本大概在2000至3000元，其中投劳占很大一部分。项目对每户补贴750元。如果农户家里没有猪、牛等家畜，可以建双瓮漏斗式厕所，成本更低。

　　“光是改厕问题，我们就与世行讨论了半年之久。”张锋利说，“国内实施的改沼气池厕所项目，对西北省份每户补贴1200元，我们按这个标准报了，DFID不同意，他们的理由，一是不管你用什么厕型，都要统一补贴标准，而且还要取下限，就低不就高，目的是以有限的资金，尽量扩大覆盖面。二是他们只支持最贫困的农户。他们认为农村能建沼气池的，家里养的有猪、有牛，应该是富人了。我们给他纠正了多少次，说在农村什么家畜都不养的，反而是有钱人，但他们不相信。双方一直僵持不下，DFID的官员说不行我们就退出，不搞赠款了。后来

　　当初，陕西省项目办将为村庄修建排污设施也列入了计划，但世行官员认为这项工程可以利用国内资金解决，如果加入它，就突出不了本项目改水、改厕的重点，因此不予考虑。

　　陕西省外贷办副主任于正之认为通过这个项目，不光是利用外资，而且也来了许多外国专家，带来了国外的先进理念和经验。于副主任说，根据目前的进展情况来看，今年年底前，陕西首批四个试点县的规划将正式进入实施阶段。