叩问大部制

　　改革开放后的第6次机构改革将以明确的大部制概念为引领。大部制，就是将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。“宽职能，少机构”，是其鲜明特征。

　　大部制啼音初试

　　◎本刊记者周丽萍

　　新年的1月，集中换届月。

　　在一片紧锣密鼓中，全国31个省、自治区、直辖市选举产生了新的行政首长和人大政协领导人；同时，各省(市、区)参加3月全国两会的人大代表、政协委员人选也在换届中敲定。不久，他们将在全国十一届人大第一次会议上，揭晓一个万众瞩目的答案——大部制。

　　自从胡锦涛总书记在十七大报告中首作“探索实行职能有机统一的大部门制”的表述后，有关大部制的话题，搅动一池春水，引发学界热议和各方高度关注。而随后官方的种种“吹风”动作，更使2008年国务院机构改革的动向呼之欲出。

　　去年11月15日，国务院召开的深化行政管理体制改革联席会议，对下设的各小组工作进度进行了审议，初步拟定了2008年的试点计划；12月26日，十七大报告起草人之一、中共中央政策研究室副主任郑新立称，大部委制将成为明年中国改革的重点。

　　大部制改革箭已上弦，势在必发。甚至有消息称，能源部、运输部和环境建设部这3个新组建的大部都可能在3月面世。

　　第六次机构改革的着力点

　　改革开放后的第6次机构改革，以明确的大部制概念为引领，较之以往，思路更清晰，重点更突出，理论上也更加成熟。

　　作为舶来品的大部制并不是一个新鲜概念。早在5年前，一些专家在各种场合甚至对官方的政策建议中不断提起。从学界走进庙堂，离不开当前市场经济发展、社会转型、现代政府治理模式变化的大时代背景。

　　西南财经大学产业经济学专业博士生导师、四川省监察厅副厅长赵振铣说：“中央提出大部制改革，不是一夜之间的事，而是时代发展到了新的阶段，有了一定的社会经济和制度基础以后的顺势而为。”

　　中国人民大学教授张成福认为，大部制改革是自2002年明确根据市场经济需要进行行政管理体制改革以来，政府改革和行政管理体制改革思路的延续。

　　的确，当我们梳理改革开放以来的历次机构改革轨迹，可以发现，“大部制”改革肌理相通，脉络暗合。

　　自新中国成立以后，以精简机构为目的的行政机构改革从未停止。从1949年至今，前后经历了8次较大的改革。以改革开放为分水岭，之前3次机构精简，仅着眼于传统行政体制的外部特征，并没有触动高度集权的本质。

　　“我国的行政体制脱胎于战争年代根据地的政权体制，学苏联，条条划分很细，每个行业产业都对号入座，如交通运输就划分为交通部、铁道部、民航总局，能源领域的电力、煤炭、石油、水利也各自为政，如此出现几十上百个部委局也就不奇怪了。”赵振铣对记者说。

　　1981年，国务院的工作部门有100个，达到了建国以来的最高峰。而之后的5次机构改革，重点是在精简机构，提高机构效率。事实证明，没有以职能转变为精神内涵的精简，就不能真正固化减的“成果”。反面的例证是，由于没有着眼于转变职能，在1982年和1993年间出现了旧体制的两次“回归”，导致了两次的“膨胀——精简——再膨胀”。之后，中央开始把目光投注在职能转变上。

　　当部门精简与职能转变成为行政体制改革的一币两面，机构调整就不再单纯是物理意义上的减量，而是属于化学反应的转型。一个显著的变化是，政府管理的触角从微观领域逐步转向了公共领域，撤销了大量专业经济主管部门；同时为适应新历史条件下的市场经济和社会发展，退中又有进。

　　在进退之间，伴随部门之间的权力消长、职能整合、机构重组，隐约中潜伏大部制的灰线。如2003年设立的商务部，就是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建而成。

　　“这明显就是大部制的思路。”赵振铣说。

　　“多龙治水”导致水患

　　科学高效的行政管理，是执政能力建设的重要组成部分。“大部制”改革，是中央加强执政力建设的一个重要举措。

　　经过近30年来的变迁，目前，国务院组成部门有28个部委(署、行)，特设机构1个，直属机构18个，办事机构6个，部委(办)管理的国家局13个，直属事业单位14个，国务院议事协调机构和临时机构29个。

　　张成福认为，我国现行的行政管理体制基本是与现行的经济体制相适应的，但从加强执政能力建设的要求看，仍然存在许多不相适应的地方，表现在行政机构设置上，就是机构重叠，职能分割，职责交叉，政出多门等。

　　据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。

　　多龙治水，导致行政效率和执行力低下，相当程度上影响了中央政府的执政能力。当前房价问题、环保问题、能源问题、食品安全问题等等，归根结蒂，就是政府公共服务不足、宏观调控不力的问题。我国从2004年就开始宏观调控，出台的政策一年比一年严厉，调控的力度一年比一年大，但有的问题非但没有得到解决，还越发突出尖锐。以房地产调控为例，2004年以来，中央政府动员了9个部委和各地方政府，启动了税收、土地、金融、行政四大手段对房价进行调控。然而，房价却在一定程度上越调越涨。这与多龙治水下部门间的相互推诿掣肘难脱干系。

　　现实中，一些群众反映强烈而又治理成效不彰的问题，也往往都与之有关。作为分管全省行政执法监察的监察厅副厅长，赵振铣的体会尤深。

　　他说，现在的社会热点问题往往涉及面广，属于综合性系统性的问题。像食品安全问题，从种子——种植——化肥——运输——加工——批发——零售多个环节，涉及农业、林业、卫生、质监、工商、食品药品监管总局等20多个部门。管的部门越多，缝隙就越大。为了解决横向间的协调沟通，政府往往采取召开部门联系会议、协调会议的形式，成立专门的领导小组，议事协调机构和临时机构不断增加，形成复杂的矩阵制组织结构。机构越精简越复杂，协调性事务人为增多，又造成了新的效率低下，导致治理成本与效果不对等。

　　赵振铣认为，这些年来，一些企业和群众的举报反映政府部门不作为、效率低，这当中有部门作风问题和工作人员的个人素质原因，但从更深层次上看，也与机构设置不合理、部门之间的职责权力划分不清不无关系。“很多问题不是执法监察这样的事后监督可以解决的，必须从机构设置、权责划分开始进行组织再造。”他说。

　　而大部制则是整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构，比如设立大能源部，统一协调石油、煤炭、电力；设立“大交通部”，统管海陆空运输；设立“大农业部”，把现在的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能合并起来，就可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。

　　“二分之一”为何大于“一”

　　在改革开放30年之际推出的大部制，将是新时期改革的一枚深水炸弹。国家行政学院教授汪玉凯说，新一轮政府改革和行政管理体制改革势必成为推动我国改革的第二级火箭。

　　目前，中国的改革和发展面临着崭新的阶段。当改革进入深水区，压力和阻力随之增加，进一步改革的难度加大。经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的路径探索，人们发现，政府本身逐渐成为问题矛盾的焦点。

　　国家发改委综合改革司司长范恒山坦言，随着改革向纵深发展，长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门本身成了改革的主要对象，其拥有的权力和利益将被较大幅度调整甚至剥夺，其改革的自觉性和积极性亦会受到一定程度影响。深化改革难，难就难在深层次的利益调整与重分。在以往的改革中，行政机关凭借决策、执行、监督为一体的特殊身份，恃国家之位，挟政策之威，形成了“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”的局面，占用了巨大的经济成本，支付了巨大的社会成本，也损耗了巨大的政治成本，既难企望“科学发展观”的高度，也支撑不起“和谐社会”的大厦。

　　可以说，部门利益既是我国政府部门当前存在的种种弊端(如政府行为的低效、政府的自我膨胀和权力寻租行为)的源头，也成为深化改革的绊脚石。我国行政审批体制改革多年，仍然步履艰难，最大的阻力就是部门利益。赵振铣说，四川省几年来取消了3000多项行政审批，力度大，成效大，阻力也很大。当时很多部门领导都亲自带队上门，一项项地争，说这个要保留，那项不能取消。其实保留审批项目就是保留利益，因为一个审批项目往往涉及数目不菲的收费。

　　2002年8月，成都市要求全市各个部门把自己管辖的审批事项砍掉一半。有的部门就把原本的一个审批事项，分解、分细成了三项报过来，结果首次取消以后，算下来的审批项目总数不仅没有减少，反而还比原来统计的还要多，出现了二分之一大于一的状况。

　　显然，要搬开部门利益这块大石，靠部门的自我觉悟自我革命是不够的，必须由高层痛下决心。国务院总理温家宝曾专门召集专家学者座谈，寻找解决部门利益膨胀问题的方法。而大部制就是中央找到的一个“釜底抽薪”之举，打破现有利益格局，通过重新洗牌对政府组织进行重构。“庙子都撤了，有些和尚就没地方念经了。”赵振铣调侃地说。

　　不过，多数专家都认为，从十七大报告中“探索实行”的用词来看，中国的大部制改革应该是一个循序渐进的过程。中国人民大学管理学院教授毛寿龙等人完成的一份课题报告建议，大部门体制改革可分两个阶段进行，2008年小范围试点大部制，在交通和农业等领域试点；然后在事业单位改革逐步推进的基础上，推进公共服务领域的机构改革；2013年在巩固以往改革成果基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。

　　大部制啼音初试谁家，答案很快就会揭晓。-