大部门体制:从源头上遏制腐败

　　◎文/竹立家

　　2008年，我国改革开放已经整整30周年了。可以毫不夸张地说，这一时期是几千年中华民族发展史上最好的时期之一。但同时也应该承认，随着我国经济社会发展水平的提高，政治行政体制与经济社会发展不相适应的状况日益突出，政府自身改革提上重要的议事日程，政府改革成为推进其他改革的关键环节。而胡锦涛总书记关于机构改革“大部门体制”这一改革思路，是从机构、制度和体制层面切实降低行政成本、提高行政效率和遏制政府腐败的治本之策。

　　从体制层面防腐

　　从政治制度的角度来看，政府行政机构是具体制定和实施公共政策的机构，这些政府机构及公务员是否具有以公共利益为核心、廉洁奉公的公共精神，直接决定着公共政策的制定水平，决定着一个廉洁、廉价和有效的公共服务型政府的建立，并最终决定了经济社会的发展速度和发展水平。因此，一直以来，世界各国在讨论政府改革时，首当其冲的就是政府机构改革。

　　目前，我国政府机构普遍存在着三个相互联系的特点，改革的难度都很大。第一，行政机构的数量越来越多。特别是随着经济社会的发展，机构繁殖的能力也在不断的增强；第二，政府机构之间的分工越来越细。一个问题一个机构几乎变成了解决“现实问题”的良方，其结果是“问题”和“机构”数量都在增加；第三，政府机构的寿命越来越长。由于政府机构经费来源的公共性，机构自我维持的能力和愿望要大的多。

　　政府机构数量多、分工细、寿命长不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是政府腐败的一个重要的结构或制度上的原因。大部门体制的改革思路，对从体制层面防止腐败有重要的现实意义。

　　首先，大部门体制的实施能有效的减少政府机构的数量，从根本上遏制行政审批事项过多过滥的现象。政府机构的一项最重要的权力就是行政审批权，行政审批权是维护和扩大部门利益的主要手段。因此，千方百计增加行政审批事项成为一些政府机构日常工作的一部分。虽然中央一再三令五申要减少行政审批事项，但一些单位部门充耳不闻。行政审批权不但增加了部门谋取部门利益的机会，也为某些个人吃拿卡要、行贿受贿提供了机会。因此，行政审批权过多过滥是腐败的一个重要滋生地。大部门体制的一个主要优点就是减少政府机构，从而将从根本上减少行政审批事项，减少一些部门权钱交易的机会。这对限制公共权力的使用范围，从源头上和制度上防止腐败的大面积发生具有重要意义。

　　其次，大部门体制的实施，能有效地促进政府职能的转变和公共服务型政府的建立，减少政府对经济过程的不必要干预。政府机构设置过多是造成政府职能转变困难的主要原因，而政府职能不转变，公共权力对经济社会过程干预过多的现状就不会得到根本的改变，从而为一些部门和个人利用公共权力谋取私利提供了方便。以公共权力谋取私利在一些部门有蔓延的趋势，近几年发生的“集体腐败”案件增加的现象就是证明，使腐败具有了“习惯性腐败”、“集体性腐败”、“合法性腐败”、“制度性腐败”的特征。对我们建设具有中国特色的社会主义社会、构建社会主义和谐社会和落实科学发展观造成很大的障碍。因此，要把大部门体制的设想落到实处，关键是要梳理清楚在我国目前的社会经济条件下，政府职能究竟有哪些。只有这样，才能从制度上对公共权力的滥用产生制约作用。

　　多年以来，我们一直强调要“转变政府职能”，但效果不是很理想，一个主要原因就是“机构障碍”在起作用，机构林立和机构之间的职能交叉重叠严重的影响了政府职能转变和完善，影响了公共产品和公共服务的供给，为公共权力的滥用和腐败留下了较大的空间。

　　最后，大部门体制的实施能有效优化政府组织结构，使政府部门之间分工明确、权责统一，使公共权力得到有效配置。

　　公共权力回归的重要步骤

　　大部门体制的政府机构改革思路，应该达到三个具体目标。

　　一是要适应我国经济社会发展的现实和长远目标。机构的精简与分拆合并应本着切实减少政府对经济的直接干预、扩大政府公共服务职能的目标进行。

　　二是要在机构改革和推进大部门体制过程中，在部门内部彻底实现政策制定和政策立法、政策执行和实施、政策监督三项职能的分离。根据国内外公共权力行使和公共管理的一般经验，中央一级机构主要履行政策立法和政策监督职能，政策执行和实施一般是通过社会中介组织和相关的地方政府部门来完成。中央一级的政府部门最重要的职能是政策立法和对政策实施过程及结果的监督，不能具体对社会资源和价值进行分配，对实现公共价值所必须的人财物的分配权，应该通过国家权力机关人民代表大会来完成，特别是公共财政与预算，人民代表大会应设有专门的预算委员会统筹国家预算、并进行细化和法律化，减少部门对预算使用的随意性和“自由裁量权”。惟其如此，才能有效的使用财力和遏制腐败。因此，大部门体制改革不仅涉及到行政体制改革层面，也是我国政治体制改革的一部分，是实现公共权力回归和政治民主化的重要步骤。

　　三是在推进大部门体制改革过程中，要实现公共权力的转移和下放。大部门体制改革的一个主要目标就是要切实做到权力向社会中介组织的转移和向地方政府组织下放，就是说要实现分权，改变权力过于集中的现象，真正把执行权交给社会的公共管理部门，中央一级政府行使好政策制定和监督职能。只有这样，才能彻底改变权力过于集中所导致的腐败现象，也才能彻底根治“跑部钱进”这类腐败现象的发生。

　　大部制机构改革必须遵循三个原则。第一是以公共精神主导的原则，防止部门利益对改革进程干扰。第二是整体性原则，必须把政府体系结构中的所有部门统一纳入机构改革范围，根据政府职能的要求，全盘考虑。对政策性机构与公共管理性机构进行明确区分，按照大部门体制的理念重新组合。第三是精兵简政原则。

　　无论是国内还是国外，政府机构改革都是一个多方利益博弈的艰难过程，也是一个促使机构和职能不断适应经济社会发展需要的过程。我们只有按照十七大报告精神加快政府机构改革的步伐，才能建立一个廉洁、廉价、有效的服务型、责任型和法制型政府，建立一个人民满意的政府。(作者为国家行政学院教授)-

　　>>>链接西方国家的大部制

　　澳大利亚：澳大利亚的工业、旅游和资源部，澳大利亚通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业、第三产业、资源管理等。

　　英国：英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。

　　日本：目前大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。

　　法国：法国经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。