上海通过预算监督摸索透明财政

　　透明财政，上海怎么办

　　特约记者 周 华 发自上海

　　要怎么才能管好政府的钱袋子，让老百姓看得见财政的钱花在哪？1月24日召开的上海市十三届人大一次会议的新老人大代表比较集中思考和讨论了这个问题。而“透明”几乎成了上海两会最热的关键词，上海市长韩正在《政府工作报告》中，有近十处提及该词。

　　就在开会前的几天，代表们收到了一本特别的书——《地方人大预算审查监督简明读本》(下称《读本》)，这本书深入浅出地讲解了如何管好政府的“钱袋子”。不仅正在开会的市级代表人手一册，近5000名的区县代表也是人手一册。此外，上海市人大培训工作委员会周梅燕调研员编写的《乡镇人大预算知识简明读本》也正在征求意见，不久便会发给各乡镇代表。

　　此前，上海市人大常委会预算工作委员会(下称预算工委)在实践中还形成了预算监督的“三板斧”：结合事权监督财权，组织代表参与预算审查监督，预决算草案预审关口前移。

　　曾经参与推动南汇区“点菜”预算改革的复旦大学副教授何俊志在比较了众多国家的预算改革实践后，告诉记者，“中国的预算透明改革的一个重要特征是，目前似乎主要还是政府及其财政部门所推动的一项工作。从相关国家的实践来看，政府及其财政部门采用新的技术和主动公开信息，只构成透明预算的一个有限方面。如何更充分发挥地方人大在预算过程中的作用，以及如何推动社会力量参与预算过程等，似乎尚未看到重大突破。”

　　他认为上海人大积极推动预算审查是一个突破。当然，他也承认提高地方人大预算审查监督实效是一个系统工作，需要各方面的配合，其中加快《预算法》的修订就是重要一环。《读本》主编、预算工委副主任赵雯曾在不同场合呼吁修改《预算法》，如她建议《预算法》增加如下条款：一旦核实在预算执行中有违法违规行为，“对有关单位或者个人进行通报批评，责成政府对负有责任的人员给与行政处分，对于由常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职。”上海人大及赵雯提出的许多修改意见得到了全国人大常委会有关部门的认同，写进了《预算法》修改草案中。

　　新任上海市政协副主席、民革上海市委主委，也是十届全国人大代表的高小玫在去年全国两会上就提交议案，建议在《预算法》中增设一章“人大及其常委会的审查监督”，专门规定人大及其常委会预算的审查和预算执行的具体监督程序。保证人大及其常委会真正审查到预算的内容，保证人大及其常委会对预算执行问题提出的建议，真正起到审查监督的作用。她甚至还建议，对于严重违反预算法律的行为追究刑事责任。“后来，全国人大给我回复称，他们已经做好修法的准备，”高小玫笑着对记者说，“虽然我无法预测修法的时间表，但是，我相信地方政府财政公开、预算透明的趋势已越来越明显。”

　　同时，记者也注意到目前地方人大财经委和预算工委的人员编制都比较紧张，平均不超过10人，干的工作却很多，审查和监督预算并不轻松。

　　实质性监督不够

　　之所以如此兴师动众去培训人大代表，教会他们去管好政府的“钱袋子”，实在是因为近几年，席卷全国的“审计风暴”牵动了太多人的心弦。挤占、截流、挪用、浪费预算资金的现象在各级政府审计工作报告中频频被曝光，一些问题“触目惊心”乃至“匪夷所思”。

　　面对层层问题，社会公众在对审计部门“拍手称快”以及对违规部门“口诛笔伐”之后，也开始对各级人大预算审查监督工作提出质疑，为什么问题都要等到年终审计时才被发现，或者担心，那些还没有被发现的问题又有多少？

　　2006年至2007年，赵雯牵头成立“地方人大预算审查监督研究课题组”。调查中课题组发现，目前地方人大预算审查监督普遍存在问题是实质性监督不够。比如预算审查程序形式化、预算执行监督表面化、决算报告审议走过场、代表监督职能弱化等。

　　实际上，不少人大代表也意识到类似问题，心中也有些不满意，要么孤掌难鸣，要么欲说还休。一位既做过全国和地方人大代表又做过全国和地方政协委员的专业人士向记者表示，“现行预算科目包括类、款、项、目四个层次，而报送人大审查批准的预算草案，收入和支出只列到大类，少数列到款，且绝大部分部门预算的具体内容是不公开的。代表能看到的只是各部门预算数字的汇总、堆砌，导致‘内行人说不清，外行人看不懂’。”这样，人大代表就很难对预算、决算的审核，做出正确的结论，监督自然就流于形式。

　　高小玫也告诉记者：“预算资金需要透明化，非税收入收支的透明度也有待提高，如贷款道路通行费、国资经营收入等，目前都尚未纳入财政预算，没有进入人大代表的审查监督范围。”

　　此外，各地通例就是，发给人大代表的预决算报告和部分部门报表，常常要求在短期内回收，由于预算材料专业复杂、较难读懂，这多少影响了代表审议的积极性。上海某区人大代表斯伟江就有这样的困惑：“代表直接审查的预算没有明细表，有明细表的预算说明只发给主席团，而且注明是机密，一般的代表就没有，最多特别提出要求的代表可以传阅。”他认为，既然是人大全会期间，审议预算的主体就应该是全体代表，仅仅将预算明细表发至主席团或者常委员会层面，那么代表的审议就虚有其表。

　　由于斯伟江的据理力争，后来人大主席团派该区财政局负责人与其交流，很认真和诚恳地回答了他关于预算的问题。其中问题之一就是，为什么预算中招商引资要花那么多钱？负责人回答说，因为全国都是如此，有些地方可以返税，有些地方不可以返税，这不是一个区所能决定的。

　　比如有一个纳税3000万元左右的企业因办公场地易址而计划搬迁，别的区通过中介公司来拉这个企业，并和上级领导打招呼。为了保住这3000万元的税源，区里做了大量工作，最后留住。这些都需要投入成本，当然，投入和产出是成正比的，该区已经尝到了甜头，早年是吃饭财政，现在财政较为宽松，可以多为老百姓做些实事。斯伟江通过交流，对于预算的这笔支出表示理解，同时，他也认为目前的地方人大对预算的审议还是难以操作，可能更多要靠行政自律。

　　周梅燕说，阳光财政说白了就是公开与规范，以公开促规范，以规范助公开。把预算放在阳光下，让人大代表和社会公众了解政府的钱从哪来到哪去，这是反腐防腐的好办法，也是建设公共财政的有效途径。上海市这次两会，发到代表手上的所有预算材料都可以带走，会后不再收回，这在上海第十二届人大五次会议上就已开始实行。但据记者了解，区县一级人大的做法还有所区别。

　　另据了解，和上海类似，北京的财政收支状况从今年起将以季度为单位，定期向市人大代表公布。也就是说，在一定时间内财政收入了多少钱，花在了什么地方，都将让人大代表明明白白。同时，财政部门在人代会期间提供给市人大代表的关于预算及预算执行情况的报告，将不再收回，代表可据此对每一笔钱的去向进行监督。