回望五年立法进程：民生类获进展行政法待改革

　　立法权，是全国人大的一项重要职权。在依法治国的今天，首先要有法可依。因此，人大立法显得尤为重要。3月5日，十一届全国人大一次会议即将召开。我们有必要对过去5年立法进行一个简单梳理。

　　回望5年，一条清晰的主线是：与民生相关的社会类、民法类立法取得了关键性进展，《物权法》和《劳动合同法》就是其中的翘楚之作。

　　2月28日结束的十届全国人大常委会第三十二次会议对《残疾人保障法修订草案》进行一读，并在三读后通过了《水污染防治法》的修订。至此，本届人大的立法工作已彻底收官。

　　按当初的立法规划，全国人大列出76件立法计划。五年立法进程，“关注民生”日益凸显。按照中共十五大提出的要求，2010年将形成中国特色社会主义法律体系。

　　日前，十届全国人大内务司法委员会委员应松年对本报记者表示，目前这一目标已“基本形成”。但在其看来，虽然整个法律体系的框架已成功搭建，但充实更为具体的法典以及将更多关注放至执行之中，仍是下届人大和政府的核心工作。

　　重点 大量社会法“中途介入”

　　2003年10月，十届全国人大立法规划对外公布。立法规划列入76件立法项目，涵盖6个领域内容。

　　应松年回忆称，在九届人大一直致力于为市场经济体制创造一个好的法制环境之后，十届人大最初也延续了这一思路，即以经济立法为重心。

　　五年立法的实践证明，既定的立法重心已悄然改变。据有关人士介绍，76件立法规划中涉及的法律，约有六成在本届人大任期内完成，剩下的或者尚未进入立法程序，或者尚在审议当中。

　　在立法规划之外，却有大量法律“中途介入”，并迅速通过，其中社会领域的法律显得尤为集中，如与《劳动合同法》配套的《劳动争议调解仲裁法》和《就业促进法》均属此例。

　　事实上，立法向社会民生领域的倾斜有其特定的背景。据专家介绍，在“和谐社会”的概念逐步深入人心之后，中共十六届六中全会在法制方面，就提出“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。正是在这一思路的指导下，全国人大常委会公布的2007年立法计划中已体现出明显以社会领域立法为重心，2007年也成为社会法集中出台的一年，当中最引人注目的，无疑是《劳动合同法》。

　　虽然《劳动合同法》从草案阶段就一直受到是否“过度保护”的争议，但是参与立法的人员仍大都认可这是一部“好法”。

　　全总书记处书记、纪检组组长张鸣起就曾直言，之所以作出倾斜性规定，当中结合了中国的现实因素，即必须使用法律的强制力量，来矫正社会生活中实际存在的不平等现象。应松年也认为，这样的立法思路将会延续至下一届，“毕竟当前主要是要解决社会公平的问题。”

　　难点 行政法期待改革合力

　　一些行政立法的参与者们曾言，这五年行政立法的进展，相比而言，并没那么突出。从立法规划的完成情况来看，涉及宪法和行政法的完成率无疑是最低的。

　　五年之前，十届全国人大常委会在刚刚履新之初即拿出一部广得好评的《行政许可法》，这部连温家宝总理也称为“行政机关自我革命”的法典，被普遍认为是行政审批制度改革的一个里程碑。截至2007年底，国务院取消和调整的行政审批项目已经接近2000项。

　　但在《行政许可法》之后，行政系列法典却并没有太多让人兴奋的亮点出现，《行政强制法》距离2005年底的一读后两年方才重新被提起审议，《行政程序法》更是还处在专家意见稿阶段。

　　“这一方面是因为大量的社会领域立法牵制了注意力与精力，另外也是因为行政立法有其特殊难度。”上述学者如此分析五年中行政立法为何举步维艰。北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长姜明安是《行政程序法》专家稿的执笔人，他对本报记者说，在改革进入所谓的“深水区”之后，行政立法由于立足点为平衡公权与私权，“必然会遇到很大的阻力”。

　　作为立法参与者的应松年也说，每次行政法典的审议过程，各方分歧总是格外突出，“很多行政法都触及到行政机关的利益问题，所以遇到很大反弹也是意料之中”。

　　记者采访的法学界人士均认可，行政法的立法推进需要与行政体制乃至整个政治体制的改革形成合力。姜明安则强调，对民生的关注并不意味忽略民主的推进，他用更富有情感的语言说“对未来充满希望”。

　　一些法学界人士表示，最为期待的下一部法典，是可将行政机关规范为“程序化政府“的《行政程序法》。

　　亮点 物权法之后期盼民法典

　　记者采访了多位法学界人士，均认为五年间最让人“兴奋”的一部法律，就是《物权法》。这部历经十年起草的法律创下了八次审议的记录，当中还经历了是否违宪的插曲。

　　在记者参加的一个法学研讨会上，《物权法》起草小组组长江平曾笑着说：“总算出来了。”这个中国民法界的泰斗级人物，虽然也坦承最终出台的《物权法》尚存类似“社会公共利益”界定问题这样的遗憾，但奋斗多年终有成效，显然依然让人欣慰。

　　从1988年把“国家保护私营经济的合法权利和利益”写入《宪法》，到2004年再修宪法时确认私有财产的保护，再到2007年3月16日《物权法》以2799票的高票通过，其背后是中国上至政治体制、下到国人观念的巨大变迁，中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新说，去年“最牛钉子户”新闻事件，之所以引发热议，正是因为影射了“民众对物权的追寻和诉求”。

　　今年适逢改革开放三十周年，解放思想亦再成思潮，改革开放催生了《民法通则》，而物权法之后对公民民事权利的保护进程更显得引人注目。

　　按照江平的说法，民法典制定计划中为三部曲。第一部是合同法，第二部是物权法，第三部则是民法典。从五年立法规划完成情况来看，为民法典打基础的《侵权责任法》尚未完成，但是接近全国人大的法学界人士对本报记者确认，“立法机关已经加快了动作，统一的《民法典》肯定要制定”。