分税制下的征管之争

　　特约记者 章剑锋发自江西

　　1993年12月中旬，中央政府颁下一纸《关于实行分税制财政管理体制的决定》，将原专司税收征管的一个税务机构划分为国税和地税。国、地税自此分家，各奔前程。

　　自从国、地税分设之后，经过10多年的运转，两套征管机构的矛盾在逐日堆积。从事地方税务征管工作的人士说，他们所致力的事务，是与同级国家税务征管机构进行“抢税”斗争。

　　在中部省份江西，地级市上饶市的地方税务局税政二科的汤哲荣这样说道：“地税局是竞争不过国税局的，我们是弱势群体。”

　　捡芝麻和抱西瓜

　　地税之困，首先表现在地税的日常征管层面，即税种多、税额小；税源零散，不稳定；征收成本过高。上饶市地税局的徐志刚局长表示，地税征管比之于国税征管，一个是捡芝麻，一个是抱西瓜。

　　就税种数量来看，地税税种有12个，假使将一些中央、省、市法定代征的税费项目计算在内，要多于国税税种。但实际情况是，这些税种税基比较小，且不易控制。比如车船税和普通营业税的征收，税源零星分散，税金从几十元到百元不等，征收成本很高，有时甚至需要委托多部门代征、代管，衍生出无数繁琐环节。

　　地税系统目前流传着某种虽然不无极端、却很是能够反映一些实际问题的普遍看法，即“易征税种都划给国税，难征税种都留给了地税”。

　　据介绍，早先并不存在此种分化。1994年机构分设之初，属于地税的固定税种达到17个，现在则剩下12个，最终被砍掉或停征的、税收金额比较大的都是地方税种。而已有的或新开征的税种，国税往往涉足其间，与地税共分，有一些征收简便而高效的税种则直接划归国税。

　　如个人所得税中，个人银行储蓄利息所得是由国税征收的，这些税收不需国税部门出动一兵一卒，银行系统会自动将储户利息所得扣除提交国税；在营业税中，像餐饮业和其他服务行业等征缴棘手的普通营业税，目前全部由地税征收，商品的购销、批发和零售所产生的营业收入则由国税改征增值税。工业、商业领域里那些可以开出“大票”的行业税收都在国税名下。某地税官员说，几乎哪个税额大就划哪个给国税，而这通常只需要财政部一个文件搞掂。

　　以上饶为例，去年该市的地税总收入是19.5537亿，国税收入总量则达到26.0139亿，国税的三大主体税种增值税、消费税和企业所得税分别为19亿、2.4090亿和2.1187亿；而在地税的主体税种中，除了企业所得税和个人所得税分别达到3亿元之外，资源税和土地增值税加在一块儿也就2亿元，不过是国税征管的增值税总额的一个零头。

　　与收入相比，地税征管的运行成本进一步放大。上饶市地税局征收管理科叶灵发告诉记者，人力成本投入与税收总量是不成比例的。在上饶地税，目前负责一线税务征收的人员有700人，仅在农村从事一线征管的人员就有325人，占总人员的56%，农村基层分局52个，占了全市地税管理机构的70%。

　　征管分歧

　　最大的分歧之一，出现在企业所得税征管上。

　　分税制改革初期，企业所得税并非中央与地方的共享税种。当时的企业所得税按企业隶属关系划分，中央企业收入所得归国税机构征管，地方企业收入所得归地税机构征管，两不相碍。

　　2001年末，国务院发出通知，决定从2002年起实施企业所得税收入分享改革。在中央企业收入所得仍由国税征管的前提下，决定由地方和国家共享地方企业收入所得。通知称，自2002年改革方案实施之日起，新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。

　　一名地税官员说，这样的决定使国地税的征管分歧一直不断。据介绍，中央下发了6个关于企业所得税界定标准的解释文件，试图对国税和地税如何征缴企业所得税、税源归属等问题进行划分，但表述并不明晰、文本内容也有矛盾。

　　地税方面认为新办企业是从无到有，如果是老企业出资办新企业，这是投资、属关联企业，不应由国税征管。上饶市地税局直属分局的葛洪表示，企业的机构分设和业务衍生，均不能算是新办企业行为，所得税也不由国税征缴。但国地税双方为此常是各有一本道理。

　　根据国税总局文件的表述，新设企业的母公司或股东原来缴纳地税的，则新企业的所得收入仍由地税征收。为了弄清很多外来投资企业的母公司在原始注册地到底是缴纳地税还是缴纳国税，葛洪还需要挤出一些时间到外省去调查取证，以便确保这些企业的税源不至于“外流”。

　　上饶国税局征收管理科一名人士则指责地税在搞不正当竞争。他说，按照国家的新政策，2002年后凡服务业和第三产业的企业所得税要由国税局征收，但地税局控制了这些领域的发票。当纳税人去开发票时，地税局会向纳税人施压，“明确要求他们到地税缴交所得税，但本来是国税局征的税。”

　　据悉，在上饶国地税最近一次关于企业所得税征管的谈判过程中，他们甚至动用律师来解读税总的文件，只差进入司法程序了。而在邻近的一个地级市，最近因为同样的企业所得税征收矛盾酿出暴力事端。当地国税局不仅将自己措词强硬的宣传条幅挂到地税局门口，而且还出动当地公安局的经侦队伍，将两家在地税局缴纳企业所得税的房地产开发企业负责人一并抓拿。这威慑到很多开发商，转而纷纷跑到国税局去缴交所得税。

　　面对此种情况，当地一名分管财税的常务副市长曾在协调会上向征收双方提议，既然企业所得税是共享税，能否由纳税人自愿向任何一方征收机构缴纳？不论由谁征收，最终都要进入金库，由系统自动划分分成比例。但是国税局方面拒绝接纳这一提议。

　　葛洪说，如果由纳税人自愿，出于一站式办事需要，纳税人将全部进入地税局，至少在房开企业领域会是这样，因为房开企业除企业所得税外，所有税目都是由地税局征收的。