规章“代替”立法

　　一名地税官员称，目前两套征管机构存在的矛盾都是人为因素造成的，这导致分税制运转紊乱。按照分税制的最初设计目标，国税与地税有着明确的征收划分，井水、河水本不互犯。

　　上饶市税政二科汤哲荣说，作为一名税务行政管理人员，自己也不能理解，为什么政策变化如此之快。当年各有所属的税种，转眼间已被卸成几段，由两个机构交叉征管，争夺之势日后可能更甚。

　　而地税部门反映最强烈的，在于税种划分上没有上升到立法的高度，也即这种财政集权不是通过法制化来实现的，因此随意性很大。按照分税制规定，中央主导税权，只有中央具备税种设立权力。在税种设立时会启动法律程序，但在具体划分过程中，则由财税部门通过自己的行政性文件加以具体界定。这容易造成中央部门与地方政府争税的情况。一名地方税务官员说，“在划分税源上，中央不立法，法律程序也不走，财政部一纸文件，很多税源就归了国税。”

　　这名官员称，由于部门意志的介入，一种分化伴随着分税制出现，即地税局的企业所得税存量变得有限，2002年以前的企业有一些可能会破产、改制或关闭；国税局的企业所得税增量则是无限的，新办企业将会越来越多。与中央税系的不断扩张相比，地方税系迟迟得不到建立。

　　此外，记者采访的数名地税官员还都表示，分税不一定要分机构，机构一多，职能混淆、机构重复和多头管理的弊端就会出现。本质而言，这是违反税收征管的简便和效率原则的。鉴于机构重复设置的低效和不公平，国内学界也有两套征收机构早晚要合并的意见。

　　上饶市地税局征管科叶灵发介绍说，仅一个机构的建设成本，分税后就比分税前增加一倍。近3年来上饶地税局出于信息化建设需要，从市到县投入1648万元建设一套信息征管系统，国税方面也同样如此。如果机构设置不重叠，这些成本是可以省掉的。国、地税合并就能够节省征管运行、建设成本，大大降低公众供养政府行政机构的负担。

　　而机构的合并不意味着分税制改革失败或倒退。叶灵发说，一套征收机构同样可以确保分税效率，当所有税种由一个机构征缴，入库之时系统会自动将中央和地方分成划开。在这方面，发达的信息化建设减少了人为因素干预，完全不必顾虑地方截留问题。

　　如果不能合并的话，地方税务官员建议，为了避免就企业所得税征收“打架”，中央政府有必要考虑实行按主体税种征收的划分办法，重新改革税收征管机制，原则为主体税种归谁征收，那么企业所得税就归谁征收。

　　比如，目前地税的三大主体税种分别为企业所得税、个人所得税和普通营业税，这些主体税种的票据都是地税管理，企业缴税的时候地税可以同时将所得税一并扣除，达成以票扣税的目的。而国税局在征缴主体税种如增值税时，也可以将企业所得税一并扣除，不会存在分歧。

　　此外，还可考虑按照1994年分税制的最初划分办法，中央税种归国税征收，地方税种归地方征收，然后归入金库，由金库系统统一按共享比例划入中央国库和地方国库。

　　上饶市地方税务局稽查局局长吴黄明告诉记者，有必要为防止地方税源日益衰减而优化地方税制结构，这需要中央和地方共同努力。在中央层面，应该增加地方主体税种，这要通过税制改革来实现。他举例说，将社保费改成税或在时机成熟时开征一些新税种，比如遗产税、物业税等，中央再将这些新税种交由地税部门负责征管，这能够保征地方税源的稳定。