石龙：无照经营的群体环境

　　石 龙

　　近日，有报道称在全国产品质量和食品安全专项整治行动中，上海已经彻底解决了无照经营问题。

　　无照经营，指违反法律法规，在尚未拥有合法营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围从事生产经营活动的行为。《无照经营查处取缔办法》规定的无照经营行为相对详细，而《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》中的“无照经营”是狭义的，仅是指“乡镇政府所在地及县城以上城市小食杂店、小摊点”的无照经营。这也是下文所要讨论的“无照经营”。

　　报道中说，上海彻底解决了无照经营问题，而不是彻底取缔。两者有什么区别呢？我们让市场来回答。

　　在市场中，小食杂店、小摊点的无照经营有两种，即“无证(卫生许可证)无照”和“有证(卫生许可证)无照”。而前者又包括符合卫生条件、能够取得卫生许可证和不符合卫生条件、不能取得卫生许可证两种情况。

　　对于有证和符合卫生条件但无证的无照经营而言，其彻底解决无非是引导其办证办照。这种情况在实践中很少，且不是专项整治行动的重点。对于不符合卫生条件、不能取得卫生许可证的无照经营，既然不能违法地为其办证办照，那么所谓的彻底解决也就是彻底取缔。实践中大量存在的是这种情况，因而也是专项整治行动的重点和主体。

　　有无必要彻底取缔

　　“存在的，就是合理的”，虽然无照经营没有存在的合理性，但是这句话无疑给我们提供了一个分析的切入点——为什么会产生无照经营？其现实基础在哪？

　　首先在于无照经营的主体。目前，我国小食杂店、小摊点的无照经营者，大多是下岗工人、失地农民、进城务工的农民。这些人的共同特征是社会的弱势群体，从一定意义上说，经营小食杂店、小摊点是他们谋生的基本手段，是他们的生存之需，糊口之要。

　　其次在于无照经营的受众。从经济学的角度看，无照经营的小食杂店、小摊点既然存在，就说明有其存在的市场，有其消费的群体，有其现实的需要。而从实际情况看，下岗工人、失地农民、进城务工的农民本身又是这些无照经营户的消费群体。尚且不说彻底取缔带来的各种社会问题，仅仅是弱势群体的基本利益无法保障，民生无法维系，那么取缔无照经营以保障民权的目的就无法达到。

　　再次在于无照经营的产生。据调查，各地查处取缔的无照经营大多涉及前置审批，即无证无照的“无照经营”。相对于前置审批费用而言，工商管理费仅仅是九牛一毛；而更严重的问题是前置审批条件的繁杂苛刻。

　　对于小食杂店、小摊点主这些弱势群体而言，无照经营的真正原因在前置审批环节，其卫生许可证办理的门槛高、收费高、手续繁杂、要求严苛。

　　事实上，整齐划一的卫生许可证标准并不适应我国城乡二元结构和地区经济发展不平衡的国情。早在2004年的中央1号文件中就有规定：“对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免予工商登记和收取有关税费。”可见，对有生存需要的弱势群体经营的有一定消费市场的小食杂店、小摊点一味取缔未必是合法规范、科学发展的良方。

　　有无可能彻底取缔

　　退一步说，无照经营有没有可能彻底取缔？答案也未必是肯定的。

　　回答这个问题，首先要看无照经营的特点。无照经营通常规模小、商品少、设备简单、违法成本低。往往是这边专项整治刚刚结束，那边无照经营又死灰复燃。因此，所谓的彻底取缔最多也只是一个时点的概念，“野火烧不尽，春风吹又生” 。

　　其次是受执法手段匮乏的影响。《无照经营查处取缔办法》规定，只有无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，才可以对其予以没收。因此，实践中难以没收小食杂店、小摊点的商品和经营中所使用的工具。同时，对于小食杂店、小摊点主这些弱势群体的罚款，往往是无款可罚。现阶段的无照经营具有一定的不可清除性，因而会屡禁不止、屡打不绝。

　　此外还有变相的无照经营。在北京等大城市的一些社区里，为方便居民生活，许多无照经营的小食杂店、小摊点已经纳入了街道和社区管理的范畴，工商部门介入困难、甚至不再介入管理。这些无照经营已经变相为无照却堂而皇之的“合法经营”。另外，大城市的“城中村”里居住着大规模的外地人口，其吃、住、消费自成体系，无照经营的小食杂店、小摊点大量存在，既是经营者谋生手段，又是消费者生活所需，仅凭专项整治加以彻底取缔，恐怕会事与愿违。

　　治本之策

　　总之，对无照经营的取缔不能“毕其功于专项整治之一役”，而应探究治本之策。

　　首先，科学发展经济是根本。彻底解决无照经营问题，必然会带来弱势群体保护、扩大就业、改善民生等一系列问题。和谐社会的本质是以人为本，所谓稳定压倒一切，解决无照经营的专项整治不能顾此失彼，不能保障了食品安全，却忽略了社会弱势群体的保护。因而从根源上说，还是一个发展经济的问题，经济是基础，经济发展了才能根本上改善民生、保障民权，才能从根本上减少小食杂店、小摊点的无照经营。

　　其次，行政管理体制改革要加快推进。我们尚且不说小食杂店、小摊点高额的前置审批费用和繁杂苛刻的前置审批条件，给行政相对人带来了多大的生存障碍，我们只需看看在这场专项整治中，已经有多少个政府部门在“大动干戈”：农业、卫生、质检、商务、工商、药品。

　　我们无需再从管理学上论证多头执法的低效能与高浪费，只希望随着十七大提出的“大部委制”行政体制改革的渐行渐近，一个精简、效能、科学、现代的政府能最大化地加强源头的制度管理，减少事后的专项整治。

　　从这个意义上看，上海对无照经营的彻底解决与其说是得力于专项整治，不如说是受益于上海经济的发展、行政的高效。可见，如果不施治本之策，这些成绩未必不是过眼云烟，到那时，我们仍然要问，“多少次专项整治，还要重来？”

　　(作者供职于国家工商总局)