政府改革的政治观察

　　成本

　　“如果我们不采取这种积极的财政政策和稳健的货币政策，中国经济也许垮了。”朱镕基对1998年政策选择的结论，或许并不那么容易被否定。

　　自1992年GDP增速放缓，一路下滑至1999年的最低点后，曲线开始上扬。研究经济周期的经济学家刘树成描述这轮周期，“从2000年开始的本轮经济周期呈现一个新特点:在中国以往历次经济周期中，上升阶段一般只有短短一两年，而本轮经济周期的上升阶段到2007年底已持续8年，即2000～2007年中国经济已连续8年在8%以上至11%左右的适度增长区间内平稳较快运行。这表明，中国经济周期波动出现了新波动形态，或者说出现了良性大变形，即经济周期的上升阶段大大延长，经济在上升通道内持续平稳地高位运行。这在新中国成立以来的经济周期波动史上还从未有过”。在这种后续结果里，前期“积极的财政政策”虽或是应对经济周期的宏观调控，但对中国经济的久远性影响，任何忽视与轻视都显轻率。

　　同样，将传统路径作为因素植入，亦注意比如亚洲金融危机与长江洪水等突发事件以及机构改革的现实，将经济政策选择只做经济角度的考量，并不明智。

　　任何政治选择，既包含了对历史成本的偿还与对现实挑战的应对，当然也会遗留有待后来解决的“成本”，以此维度来审视现今的行政机构改革，或许可以更清晰地观察。

　　分析具有决定性意义的分税制结构，一般财政研究者的基本判断是:改革后，在提高中央财政协调全国财政收入能力的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法，形成了财权关系调整上的倒金字塔结构。在省以下财政分配关系中，省、市两级财政在中央集中调度一部分财力的基础上，又对共享收入、地方固定收入进行了分成，使县、乡财力再次向上集中。

　　这一倒金字塔结构运行的结果，东北财经大学研究者吕炜引用的材料表明:根据地方决算情况，2000年全国地方财力中工资支出占38.8%，而全国县级财力中工资支出比重高达61%。即使1998年行政机构改革已大量精简人员，据此数据，基层政府“吃财政饭”还是普遍而广泛。而且，“2001年全国共有19个省、区拖欠国家统一政策工资，其中县、乡两级工资拖欠总额占全国拖欠总额的99%，拖欠工资的县乡分别占全国县、乡镇总数的18.7%和27.1%”。

　　一般经济研究者分析“积极的财政政策”，判断其目标是通过宏观调控能力持续启动消费与恢复经济自主增长能力，它的目的在于通过投资拉动——启动消费——实现经济自主增长，因此正常情况是短期扩张拉动只是手段，是为维持一定的经济总量而促进消费力的恢复。但是，“连续5年的积极财政政策实践表明:扩张性拉动始终只完成了机制传导的半个循环，即投资拉动——经济增长的应急、反射式的直接推动。1998年以来国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%与25%，经济增长主要靠外推的办法在维持。消费的难以启动，既意味着经济自主增长能力尚未恢复，同时也意味着积极财政政策难以退出”。

　　消费在积极的财政政策之下仍难以启动，回到财政不断往上集中的结构，当可获得部分答案。广泛的县、乡两级政府财政主要用于“吃饭”，而同时拖欠工资比例又如此之高，这一部分“干部”尚无足够可供消费之收入，遑论其他。这是一个意料不到的结构性贫富之别。

　　这只是纵向的结构失衡，如果使用经济建设费、社会文教费与行政管理费三个变量分析，当积极财政政策之下经济建设费过大之际，又形成一个新的结构性失衡。相对戏剧性的是，2003年突然降临的SARS明确地揭示了这一失衡。

　　财政部财科所研究者刘军民描述中国卫生制度现实:2003年卫生总费用达6623.3亿元，占当年GDP比重由改革开放初期的3%上长到5.65%，但支出方式发生了重大变化，居民个人卫生支出的比重上升很快，从1980年占卫生总费用的1/5攀升到目前的3/5左右。同一时期，政府卫生支出却从36.2%下降到17.2%，平均每年降低约一个百分点。具体到对医疗机构的投入，政府支出也基本上是逐年减少。上世纪七八十年代，政府投入占医院收入的比重平均在30%以上，2000年这一比重下降到7.7%，2003年抗击SARS，政府投入大幅增加，也仅占8.4%。这一格局，在国务院发展研究中心“对中国医疗卫生体制的评价与建议”的报告里，被直接描述为，“虽然迄今为止，医疗卫生事业仍被定义为社会公益事业，但这些年来的改革事实上走了全面商业化、市场化的道路”。这一结果，从政治研究者的角度切入，国家行政学院教授汪玉凯认为，“(公共物品的市场化)过多地让老百姓承担了改革成本”。

　　医疗界人士对SARS的反思亦多集中于财政投入方面，这其中相对突出的问题是城乡之别下的医疗资源配置问题，研究者施征宇引用的数据表明:城市与农村的人口分别占总人口的30%和70%，而卫生资源则分别占80%和20%。同时，农村卫生投入逐年下降，据统计，1993年农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，下降了10个百分点。被称为社会公益事业(公共物品)的医疗卫生事业如此现实，那份2000年世界卫生组织对191个成员国的卫生总体绩效评估排序中，中国仅列144位——因此被广泛引用。

　　医疗这一公共物品投入的逐年减少，财科所刘军民的分析是，“卫生市场化一方面来自政府的市场化改革的指导思想，另一重要原因是财政体制变革中财政分权改革对卫生市场化的倒逼。在财政分权改革中，上级政府把卫生筹资的责任转给下级政府，下级政府在财力拮据且缺少有效措施消除卫生机构冗员的情况下，又把筹资的主要任务推给了卫生机构，实质上是把难题交给了原本就失灵的市场”。按此分析，公共物品的市场化，部分原因仍可延伸到分税制的结构之变上。

　　依循一般逻辑，分税制帮助上级财政尤其是中央财政完成了财力高度集中化的过程，高集中度自然可以使中央政府建立强大的宏观调控能力。而以财力的中央、地方与基层的大幅落差，中央政府的财政支出应以平衡这种制度性失衡为主体选择，将重点放在公共物品与公共服务方面。但是，各种因素叠加，最终结果是，支出方式采取“积极的财政政策”，以经济建设为导向，“三个变量”当然出现严重失衡。

　　人本

　　积极的财政政策与“确保”GDP8%的增速作为一种示范，其后发效应，高尚全描述说，“一些地方投资增长过快的根源在于，地方政府要对当地经济发展负责，而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长，所以其行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，侧重于考虑本届政府的利益，很少考虑下一届政府的事情。在GDP政绩观的推动下，政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置，扭曲了市场价格，很容易形成新一轮重复建设，形成新一轮银行呆账坏账，形成新一轮的环境资源恶化”。

　　公允而论，或许这是前次政策选择后遗留的需要偿还的“成本”。自然，在此背景下理解“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展”，是更清晰认识中国国情后的战略方向，显然可以将其理解为新的政治选择。从中国改革开放的路径而言，这也是从民富到国富之后，才可能运用对市场经济的调控能力，重构公共财政，着力于和谐社会的共建。

　　以财政角度观察，一般研究者都将建设与市场相适应的社会主义“公共财政”的时间认定为1998年，而实际5年后“公共财政”方才回归其本意。2003年中央经济工作会议后，《人民日报》对其财政政策转型的评论说，“财政资金的投放重心将渐渐从经济建设项目向公共物品领域转移”。

　　与这一回归同时，国家行政学院教授汪玉凯分析说，“我们现在的改革越来越聚焦到政府，过去是以经济体制改革为中心，带动其他改革，经过20多年发展以后，人们越来越发现，经济体制改革带不动其他改革了，很多问题都聚焦到政府，政府成为矛盾的焦点。换句话说，政府自身要改革，行政体制能不能深化，可能这会影响其他方面的改革的深入”。而现阶段中国经济与社会可持续发展的关键问题，上海大学教授陈宪分析是，“当前最重要的仍然是转变政府职能。转变政府职能对于克服‘三农’问题、自主创新问题、资源环境(增长方式)和社会公平这些具有全局性影响的‘瓶颈’，至关重要”。

　　GDP至上及与之匹配的行政管理体制，在已经转向“人本”主导的科学发展观之后，当然需要变革。中共“十七大”给出的政治选择是，“建设服务型政府”。

　　历史是一条时间线索上的各项选择的累加，当国家财政收入达至5.2万亿元左右之际，那个朴素的观念，“政府创造环境，人民创造财富”，或许可以在制度上完成其构造。-

　　(所需资料得到刘伟伟、于佳浩的帮助)