专家学者谈社会团体登记：社会组织官僚化严重

　　“以前是政府工作委托给妇联、残联等去做，现在要回归政府。这是一个大方向。”———王名

　　“我当了十几个非营利组织的理事，可是连成立一个组织都做不到，主要问题就是没有合适的主管部门。”

　　———杨团

　　“国内很多民间组织很官僚，因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的。”———商玉生

　　协会、民间组织过去都是到民政部门进行社团登记，而且，登记还有个条件，就是要有上级主管单位，也就是说必须找个挂靠单位、找个“婆家”才能登记，政社不分，政府和社会组织的职能不明晰，这样就导致社会组织很难发育正常。

　　———全国人大代表、北京市委书记刘淇

　　我国现行的社团管理体制于1988年确立。这一年，《社会团体登记管理条例》出台，其中规定，任何一个民间组织注册必须先找一个政府部门作业务主管单位，然后才能到民政部门登记注册。这就是我国的社团双重管理体制，而业界更愿意把此举称为“找婆婆”。

　　民间组织注册必须找婆婆。20年来，它所造成的后果是，只有20%的民间组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的民间组织则处于非法的状态，而它们所做的，却是社会需求极大的公益性活动。双重管理不仅压抑民间活力，耗损社会资源，也扭曲了宪法赋予公民的自由结社权利。从长远转型来看，亦无益于构建有限政府、市场经济、公民社会的现代国家。

　　一种管理体制，如果造成绝大多数人违法，而只有少数人侥幸合法，这无疑说明体制的大弊。今年全国“两会”，全国人大代表、中共中央政治局委员刘淇建议，应加快社会组织立法，通过法律规范来促进发展。

　　社团管理改革从何入手，社会组织立法有何立意，当下和未来该如何衔接，本期国是开讲，邀请清华大学王名教授、中国社会科学院杨团研究员、NGO信息咨询中心董事长商玉生，共话社团管理体制改革，为民间组织长远发展商讨清理制度障碍。

　　王名：清华大学公共管理学院教授、副院长。主要研究领域：非政府管理，公民社会与治理，CDM与NGO参与环境治理。

　　杨团：中国社会科学院研究员、社会政策研究中心副主任。近年主要研究NGO、NPO组织与社会发展。

　　商玉生：恩玖（NGO）信息咨询中心董事长

　　社团登记方式有问题

　　中国高官首次将社会组织双重管理体制问题明确提出来讨论

　　南都：在十一届全国人大一次会议上，全国人大代表、北京市委书记刘淇表示，现行的社会组织登记方式有问题，政府和社会团体的职能要分开，并透露北京市政府和社工委目前正研究相关改革方案。刘淇建议重新研究民间组织找婆婆的必要性，您有何评价？

　　商玉生：我还是非常受鼓舞。我的印象中，这可能是高官中第一个这么直接、这么明白地把问题提出来。特别是双重管理体制问题，非营利组织都要有一个婆婆，一个主管部门，把这个问题明确提出来讨论，这是从来没有过的。其实我也很理解政府在管理民间组织时的一些顾虑，他们要考虑国家安全，社会稳定，也要考虑到可能会有其它势力介入搞一些对整个国家发展不利的事情。这种顾虑当然有它的理由，但不能因为这种顾虑，就在法律面前裹足不前。如果有一套制度，既能够让社会组织发展起来，又能够对此加以管理，出现问题能够及时查处，这还有什么好怕的呢。如果只是回避，出于一种防备，怕出事，就永远只能停留在低水平。

　　南都：NGO、NPO、第三部门、民间组织、非营利组织等等，都是同一个东西？

　　杨团：国际上相近的这类概念很多。日本在1999年出台的叫“特定NPO法”，没有用日文的非营利组织这个词语，而是用“NPO”。这个特定NPO法就跟国内学者提出来的非营利组织法是相关的。但是这里他们提的NPO概念，跟从美国翻译过来的有很大不同。美国1973年有人提出第三部门概念，后来讲非营利组织，之后是NPO变成一个单独的名词。NPO变成单独的名词，比NGO晚很多。NGO概念大概是60年代，从国际组织、非政治组织中产生的。这些非政府组织里面，有相当一部分是政治组织，甚至不是非营利的，不是我们今天讲的NPO的概念。后来国际上把NPO、NGO都混用，所以NGO就变成非营利组织代表了。

　　社会组织官僚化严重

　　因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的

　　南都：国内民间组织发展最迫切的需要是什么？

　　商玉生：民间组织的类型不同，问题也不同。比如，国内通常分成三大类，社团组织、民办非企业单位、基金会。在基金会这块，还有公募基金和非公募基金。它面临的问题不大一样。像行业协会一类，他们获得了政府的支持，他们的问题是如何从官办的变成为人民服务。现要所谓注册最困难的群体，主要是大量草根民间组织，国际组织的中国分支，它遇到问题又不一样。国内很多民间组织很官僚，因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的。他们主要是在这方面转变。还有一个税收问题。税收是国际上对NGO监管的一种手段。鼓励也好，限制也好，这是最重要的一种手段。通过严格的税收管理，达到监管的效果。国内在这方面比较差，存在不同的标准。

　　南都：这种双重管理体制是如何来的？

　　商玉生：目前的许多社会团体，不是从下往上长出来的。解放以后，实行人民团体的管理体制，基本上取消了民间组织，都是政府包办，这样延续下来。但当时全部都是官办的，这也无所谓了。关键是改革开放以后，民间大量的社会问题，需要起来做点什么，相当多的民办组织就兴起了。那么，这一部分团体要找到业务主管部门，就有很大的障碍。

　　杨团：在改革开放以前，中国有一些非政府但是和政府有密切关系的组织，比如八大群团等。这些组织的产生，一个是中国自己的传统，另一个是跟当时的苏联学习的。所以不能说中国没有社会组织，有的社会组织比如像工会，共青团，妇联等，它们都一直延续到基层。只是强化了这些组织的政府性，而把它的民间性给大大忽略了。改革开放以后，这些组织发展过程中，各个部门因为各种原因，包括为了给自己攒资源，就建立了各种各样的基金会、慈善会等等。不过我国没有给这些组织分类立法，而是以目前的体制统管起来。

　　草根组织“婆家”难找

　　到后来有相当一批非营利组织走的是工商登记，这是中国极特殊的情况

　　南都：草根组织在现行管理体制下怎么存活？

　　杨团：虽然我自己既属理论界，又是非营利界，我当了十几个非营利组织的理事，可是我连成立一个组织都做不到，托关系也做不到。主要问题就是，没有合适的主管部门。这件事情，已经困惑我们十多年了。据我所知，最早的一个机构，想要登记注册快20年了，一直做不到。所以，到后来有相当一批非营利组织走的是工商登记。这是中国极特殊的情况。现在这些组织只能有两个选择：一是不登记，没事则已，有事就说你非法；二是登记成工商，就得交税，就很窘迫，老得给人家解释。所以现在有些企业就自己做了，该交税就交税。这种情况是很多的。

　　南都：具体实践中，会不会也有所松动？

　　商玉生：实际上，现在就是民政部门也已经突破了双重管理体制。比如，民政部门又做业务主管部门，又做登记部门，怎么实现双重管理体制？一些地方采取类似迂回的方式，来突破双重管理体制的束缚。这个在法律上已经有发展的空间，已经有这个实践了，应该已经成熟了。最好的替代方案，就地方政府来说，完全可以在相应法规当中实现一些调整，用一些折衷的办法来使这个问题得到解决。比如说我们这个机构，在北京就很难注册成为一个民间组织，就卡在业务主管部门上。但在上海，完全类似的一家机构，它就可以注册到。现在从各个地方和我们的实践来看，证明它是在松动的，是可以操作的了。