人民团体体制需改革

　　人民团体体制需改革

　　各种基层单位有700多万家，可能要花10年或者更长时间来理顺一些体制

　　南都：改变双重管理体制，难在哪里？

　　杨团：应该说双重管理在早期是有意义的。因为那时社会整个规范、秩序没有建立起来。现在经济领域那块，早在十年前就比较有秩序了。遭遇的第一个就是政府障碍，如果把他们都砍掉，没有婆婆，会不会出事？这是一个问题。另外一个，这里有一个困难，我们的体制，比如外事，大量的组织要出国。这些组织现在出国就很麻烦，以前登记的组织要出国，都得左右折腾，最后用工商的名义，还好办一点。这不仅是政治上的问题，还包括审批等程序上的问题。这些问题都对我们取消双重管理体制有障碍。

　　王名：首先是管理体制要理顺。我个人认为，社会组织的概念比民间组织有它的优越性，但是内涵和外延不完全一样，社会组织的范围更为广泛一些。我把社会组织解读成除民间组织外，在社会领域内开展各种社会服务、社会中介的组织。很重要的是涉及到另外两类，一类是事业单位，一类是人民团体。

　　这次机构改革，在国务院的方案建议里面明确地提出，行政体制改革要涉及事业单位的问题。这两个问题是结合在一起的。而社会组织的问题跟事业单位也有非常密切的关系。事业单位就是使用国有资产开展社会服务的单位，就是社会组织，不过它使用的是国有资产而已。所以完全撇开事业单位谈社会组织是行不通的。但是当前把事业单位拉进立法，是一件非常荒唐的事情。因为事业单位在体制上首先就没有理顺。

　　第二个是人民团体。人民团体的各种基层单位加起来有700多万家，是很大的一个数量。工、青、妇，包括残联，20多家人民团体，各层的分支机构加起来数量是非常大的。人民团体也是提供社会服务，一般定义它为党和政府联系人民的桥梁和纽带，它也是社会服务、社会协调、社会沟通，所以也是社会组织。但是要把它纳入立法，就更荒唐了。可能我们要花10年或者更长的时间，来理顺一些体制。事业单位的改革，人民团体的改革，包括民间团体自身的改革与发展。三个问题解决以后，才能谈到整体的社会组织立法问题。

　　南都：长远来看，是不是要让事业单位和人民团体重新回到社会领域？

　　王名：今年搞大部制，我原来有个想法：建立社会部。所谓社会部，不是现行社会职能的整合。我原来的设想是，把妇女、青年工作、残疾人工作、慈善事业、社区事业等等纳入社会部的范畴。现在相当一部分由人民团体承担的职能，要回归政府。以前是政府工作委托给妇联、残联等去做，现在要回归政府。这是一个大方向。但后来我认为现在时机不成熟。因为大部制会分阶段实施，但这个问题也还是要在社会组织立法之前。我们一定要有《社会组织法》，但现在只能在民间组织的层面来看了。把民间组织替换成社会组织实际不是很合理，虽然当前来看很迫切很需要，但长远来看它等于是把相当一部分体制内的团体给排除在外。其实社会组织的概念是与体制没关系的。用社会组织的概念要慎重一些，特别是从立法上使用它。

　　统一立法尚不成熟

　　最好根据情况分门别类地去立法，最终整合建立统一的社会组织法

　　南都：民间组织的立法这些年有什进展？

　　王名：非营利组织立法，社科院法学所比较早，已经做了至少六七年了。清华和北大分别有两个课题组，也做了很多年。我们做的是非政府组织研究，后来也就参与了立法。后来向国务院法制办提交的法律草案，有三个不同的版本。而民政部从前年开始起草《中华人民共和国慈善法》，后来改成《慈善事业促进法》，最近这个慈善法已被列进国务院的立法计划。

　　现在来看，指的都是一个法律。像《慈善事业促进法》也好，《非营利组织法》也好，《社会组织法》也好，其实都是指慈善事业、社会事业，或者公益事业的主体立法，实际上是要形成一个专门领域的基本法。目前来看，这个是立法领域里的空白。从我个人来看，这个领域有很多问题是与法律结合在一起的，亟待通过法律来解决，通过制度层面来加大力度。但是现在出台基本法的条件还不成熟。特别是出台《社会组织法》，有些基本问题要解决。

　　杨团：我们没有非营利组织法，我们是把它放在慈善法里头———慈善法已经弄了两三年了，现在还在接着做。《公益事业捐赠法》里面有提到过，还有就是一些登记条例，比如关于社团还有基金会的。我们现在并没有专门的非营利组织这个概念，是不是需要专门的非营利组织法，这本身还是个问题。我比较怀疑是否需要专门的非营利组织法。首先就在于非营利组织是不是独立的法律主体，是不是需要以它为独立的法律主体来立法。

　　南都：有没有可能一步到位取消双重管理体制？

　　杨团：我觉得一下子取消双重管理体制是不妥的。原因还在于中国太大，各种想钻空子的哪里都有。现在全放开，就一定会乱套，只能分步放。哪个成熟哪个先放。最先成熟的，我看是行业协会。行业协会为什么一定需要主管？这是企业组成的行业协会，是经济类的行业协会，可以去掉主管。

　　第二个，可以考虑属于社会福利类。但这也需要把边界弄清楚。现在民办非企业单位里面，大量是福利院、残疾人的福利机构。他们根本就挣不了多少钱。但也要分清楚哪些是，哪些不是。

　　这两类之外的第三类，估计政府就不愿意干了。一些支持非营利组织发展的培训机构，支持农村合作组织发展的、以人力资源为本的培训机构，他们也难自负盈亏。现在的培训机构有很多类，面向市场的这一类是可以挣钱的。但有一类专门对着非营利组织和农村组织，这一类很少。因此，要根据发展的情况，分门别类，哪些可以无主管，就鼓励他发展，让他能很快登记注册。这种方式就能把社会资源很好地进行重新分配和整合。

　　南都：在暂时不能统一立法的情况下，如何解决现实需要？

　　王名：一个想法就是，相关问题相关立法。比如行业协会，加快行业协会单独立法。基金会加快基金会的单独立法，社团、民办非企业单位、事业单位等，分门别类地去解决。解决到一定程度之后，通过一个统一的基本法来整合。现在立法解决的只能是民间组织的问题，比如说《民间组织法》或者《社会组织法》，它解决不了大问题。解决不了体制问题的话，这个概念就用得比较可惜了。想解决监管体制的问题，就解决监管体制的问题；想解决登记门槛的问题，就解决登记门槛的问题；想解决税收的问题就解决税收的问题，都个别地去解决。解决到一定程度之后，统一立法的时候就基本上没什么障碍了。

　　杨团：我们跟其他很多国家不同，我们的法律是一法订终生。其他国家法律出台三年五年就修改，有的甚至一年，尤其是日本韩国。法律开始有一个大的框架，包容度比较好，接着很多东西根据时间、条件、环境、阶段的变化再修改都是可以的。所以我认为，法律要出得快，要常常修。比如社团法，三年前就已经提出来给了人大，到现在还没批下来，为什么呢？就是因为立法排队的太多了。好多法都在排队等着批。开会大家讨论的时候，不是这个委员不同意就是那个委员不同意，最后干脆这个法就都甭说了。这样一来，后面排队的法就永远排不上了。

　　管理需要灵活政策

　　非营利部门的注册，国外根本就不是问题，我们喊来喊去，好像是很难的问题

　　南都：国外的草根组织如何得到政府承认？只需自立门户？

　　商玉生：非营利部门的注册，在国外根本就不是问题，我们喊来喊去，好像是很难的一个问题。国外关注的是，在你注册以后，我对你的管理。如果你申请免税政策，那就有一套东西，你应该干什么。政府在那儿等着你，只要你申请，得到相应资格，你就可以活动。在你申请成功以后，政府就有一套措施，在管理上你要对政府负责，有一些报表可以去查。这个权利义务是对称的，但我们国内现在不是这样的。

　　杨团：日本有一大批草根组织，这种组织小到甚至只有一个人两个人。这样的一些组织长期都得不到支持和帮助。日本大量的非营利组织，或者叫NGO吧，其实都是政府起了很大作用的。比如说它很早就有报恩会，有很多学校的财团法、老人院财团法，还有很多的社团法，它的这些财政法案实际上很多是有政府背景的。但随着工业社会的发展，那些小组织也兴起，比如说老百姓看到一些什么事情，自己想要解决一些什么问题，比如说想要保护乌龟的时候，他们就找不到合适的法律来支持。所以多年以来，这些小组织就对政府就有意见，要求政府给他们一个方式，让他们有独立的法律地位。大概1998底1999年初，日本就出台了一个“特定NPO法”。它用了“特定”一词，这样区别的意思是：这些NPO都是草根组织，它们其实一直存在着，只是没有给他们登记而已。关于特定NPO有一套规范，而且都有很大的优惠。

　　南都：能否用备案制解决这些草根组织的合法问题？

　　杨团：我感觉备案制比较好。因为备案制的概念很简单。比如在地方社区里头，我们可以在街道做备案。在街道备案的概念，就是备案的机构有多少人，做什么工作的，工作的资源经费大概是怎么回事，关于这些有一个规定就可以了。另外最重要的一点，备案制是鼓励群众自发的行动，它能使草根组织自身得到发展。

　　备案的组织如果是一种互助组织，比如，钱是大家一起掏，大家一起去玩越野等，这些就可以备案。备案和不备案的区别在于，备案的组织是不是能够得到政府某些方面的支持，这些是可以商量的。比如组织可以跟政府商量接受捐赠，当然你不可以去募捐。备案制这个事情，应该专门提出来讨论，可以作为一个条例，倒不一定立法，可以在社团法有那么一个细则规定。从框架来讲，我不认为需要对非营利组织立专门的法律，最好的方式还是修正原来的法律。

　　民间组织社会需求大

　　管理只是为了更好发展，如果不发展，你管理谁呢？

　　南都：从改革取向上看，是侧重激发社会活力，还是重在规范？

　　杨团：在进行非营利组织的双重管理机制改革时，一定要和国家大的社会政策导向结合。社会导向急迫要发展的就实行无主管，否则就让他管着吧。在政府权力下放过程中，要分步来，和自己的管理水平相符合，必须要实际才行，否则实行不了。所以哪些是无主管的，可以该放开的，这个概念要做专门的研究，拿出方案，作为《民办非企业单位登记管理暂行条例》的附件，或者修改条例。无主管的层级可以下放给民政部，民政部批了就能做。不要永远放在国务院这个层级，让民政部自己甄别，这样就快了。

　　商玉生：我觉得原来提出并举的方针不错，就是促进发展与监督管理并举。但要认识两者的关系，促进发展才是硬道理，也不是无序地发展，所以也需要一种管理。但管理只是为了更好地发展，如果不发展，你管理谁呢？民间组织这个部门，社会的需求很大，有许多热心人在做，他们有一种强烈的使命，一种强烈的愿望，加上社会又有需求，这不正是我们需要做的事、需要鼓励的事情么？因此，我认为立法的根本目的，就是为了动员和鼓励更多的人参与，为了社会的发展稳定。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　采写：本报评论记者 龙科 实习生 郑洁芹 陈刚 陈然