国家赔偿法实施过程令人失望

　　5000万元一分没花

　　马怀德教授认为，相对于《国家赔偿法》颁布之初被寄予的期望，这部法律的实施过程确实令人失望。

　　“2005年时，在北京市召开纪念《国家赔偿法》实施10周年的会议，一位教授指出，我们在实施赔偿法的10年里，教训远比经验多。我认为，必须承认，《国家赔偿法》是实施得最差的法律之一。”

　　“在公众层面，由于赔偿法的实施效果差，国家赔偿案件少与侵权行为多形成巨大反差。公众于是对这部法律失望了。而在司法层面，司法界也很无奈。举个例子，深圳市每年预留的国家赔偿经费是5000万，但年终时却一分没花。为什么呢？因为按照错案追究制度，去领钱就意味着出现错误，要受到责任追究。不是没有费用，是费用用不上。这里面有一个制度设计问题。”马怀德对记者说。

　　十几年来，从一线法律工作者到法律专家，人们对于《国家赔偿法》制度层面的讨论从没有停止。但是，马怀德认为，真正令《国家赔偿法》引起全民关注的还是那几个引发轰动的典型案子。

　　2004年11月，河南省三门峡市湖滨公安分局对高铁钢连续逼供16昼夜后，高铁钢作为“杀人喂狗嫌疑犯”被关押677天。事后，高铁钢被宣告无罪。湖滨公安分局和湖滨区检察院按超期羁押日均55.93元的标准赔偿。此案经媒体披露后，“一天的自由值多少钱”成为公众讨论的焦点。

　　无独有偶。黑龙江哈尔滨铁路工人史延生因“抢劫”被判死缓，其母等3人被判包庇罪，后被证明都是冤案。他们一家七口共被羁押5101天，仅获赔偿6000余元，一天的自由折价仅一元多钱。

　　这两个案例直接拷问《国家赔偿法》的赔偿标准。而另外两个更具轰动效应的案例，则将提议多年的“精神赔偿”瞬间纳入《国家赔偿法》的视线。

　　2001年1月，陕西泾阳县农家女麻旦旦遭遇“处女嫖娼案”，将泾阳县公安局和咸阳市公安局告上了法庭，要求赔偿精神损失费500万元。最后，麻旦旦仅获得泾阳县公安局支付的违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，麻旦旦提出的精神伤害赔偿被驳回，理由是该诉讼请求无法可依。

　　2005年，在湖北佘祥林“杀妻”冤案平反昭雪后申请国家赔偿过程中，国家赔偿双方当事人之间发生分歧最多、引起社会反响最大的问题，就是佘祥林应否得到精神赔偿。

　　公众的关注很快通过国家最高议政机构反映出来。2003年，全国政协委员郝金明递交提案，提议修改《国家赔偿法》；2004年，全国政协委员李道民递交提案；2005年，全国政协委员陈智伦递交提案。2005年，一周之内就有13份修改国家赔偿法的联名议案送达全国人大议案委员会。参与联名议案的全国人大代表共有500名之多，占了当届全国人大代表总人数的近五分之一。

　　何“错”之有？

　　为了方便沟通，律师牛勇2003年开办了一个行政诉讼网。5年来，关于《国家赔偿法》的大量提问、留言激发了他更多的感触和思考。

　　“大家的苦恼都集中在几个问题上，一个是程序繁琐，一个是赔偿数额的计算不合理，一个是行政机关怕承认自己的错误，用各种方式避免赔偿。这些都是赔偿制度设计的问题。”牛勇说。

　　“到这个时候，大家不再只说《国家赔偿法》实施效果怎样不如意，而是深入探讨制度层面的问题。”马怀德教授说。《国家赔偿法》的制度缺陷，马怀德教授总结成几方面。

　　“一个问题是，比如说，民警抓错了人，不是民警赔钱，而是民警所在的机关来赔偿，这无异于与虎谋皮，是不可能实现的。这与国家赔偿法相关规定的不科学有关。它规定赔偿的层次过于具体和明确。”马怀德解释。

　　这种设计导致实施机关产生认识上的误区。《国家赔偿法》本是一种救济途径，却在实施过程中走了样，变成了上级追究下级责任的依据。国家赔偿案件每个国家机关都可能发生，但因害怕承担赔偿责任没有一个国家机关启动赔偿程序，主动领取赔偿经费。

　　“还有一个问题是，赔偿程序过于繁琐。制定《国家赔偿法》时，司法领域内实行诉讼制度遭到检察院的坚决抵制。于是折中采取‘申请、复议、决议’的程序。如此受害人处于完全被动的地位，只能提出申请和等待，是否赔偿、赔偿多少没有发言权，非诉讼体制直接导致这部法律的实施困境。”

　　第三个问题是归责原则。马怀德说：“以北京发生的‘蓝极速网吧’纵火案为例。那场纵火案造成25个青少年死亡，受害者家属认为海淀区公安机关、工商局竟让一个无执照、无许可证的黑网吧存在一年多，最终酿成事故，应当追究其责任。但是公安机关、工商局的不作为是不是违法，违反了什么法则又很难判断。按照赔偿法，没有违法性就谈不到赔偿。”

　　“第四个问题是大家说了很多的赔偿标准过低。1994年的国家行政人员每月拿一两百块钱，经济高速发展，那个时候的国家行政机关工资跟现在绝对不可以同日而语。”马怀德说。

　　然而，这些缺陷并不能抹杀《国家赔偿法》作出的贡献。

　　牛勇律师在一线工作中感觉到，近几年，检察院、法院、公安机关之间的关系有所变化，已经不仅仅是相互配合这么简单，而是检察院批捕、法院审判、公安机关实施都很谨慎。因为《国家赔偿法》的追究机制，各方都害怕承担责任，所以它在客观上促使检察机关和审判机关相互制约。

　　马怀德说：“有些人可能会对这样一部漏洞百出的法律提出质疑，但其实这也是有一定的时代和制度的局限性。我们知道要制定一部约束公民的法律不难，但是要国家制定一部限制公权力的法律是很不容易的。”

　　“赔偿法颁布后，有一件事情给我印象很深。”马怀德说，“1994年底的时候，深圳龙岗区办了一个派出所所长、政委的学习班，我当时任国家赔偿法的教员。后来我讲完赔偿法没多久，这些所长、政委都纷纷回去了，而这个学习班尚未结束。后来他们说，我们那所里还押着好多人呢，得赶紧赶在1995年1月1日国家赔偿法正式实施前放出来，否则就要招致国家赔偿责任的。”