大部门启航：服务型政府渐行渐近

　　《中国经济周刊》记者 刘江 孙冰 梁燕军/北京报道

　　3月11日下午，国家环保总局门前。三三两两的行人，开始以国家环保总局大门为背景合影留念。是时，十一届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，审议国务院机构改革方案。其中，国家环保总局将变身环境保护部。

　　继上一次政府机构改革近5年之后，中国最高行政权力的构架又一次迎来了重大的历史变革。以“大部制”为核心的政府行政体制改革拉开帷幕。

　　据披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。

　　但这只是一个开始。

　　“这次提出的机构改革方案既集中体现了改革的方向，又切实针对当前面临的突出问题，是一个积极稳妥、切实可行的方案。”3月12日，全国人大常委会法工委主任、中央机构编制委员会办公室副主任李适时代表表示，按照十七届二中全会通过的“关于深化行政管理体制改革的意见”确定的总体目标，到2020年我国将建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

　　剑指“九龙治水”

　　有人将此次“大部制”改革的初衷比喻为“由‘九龙治水’变成‘一龙治水’”。

　　“九龙治水”，是长期以来社会上对部门多头管理的形象说法。从1982年开始，我国国务院机构改革已进行过5次。“5次行政管理体制改革的落脚点基本上是精简机构、精简人员、转变职能、提高效率。”国家行政学院教授汪玉凯表示，但过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至个别出现把部门利益凌驾于公众利益之上的现象。

　　所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门加以整合，形成“宽职能、大部门”的政府组织结构和体制机制。方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出若干个大部门。

　　汪玉凯表示，按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。实行大部制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。推进大部制改革，其中的一个目标就是解决某些部门利益问题。这次大部制改革，对于打破部门利益的影响，探索建立超脱部门利益的体制机制会有积极的作用。

　　大部门时代

　　随着3月11日大部制改革方案的公布，有关专家表示，国务院机构改革方案在积极探索“大部制”中迈出了坚实的步伐。

　　李适时表示，拟组建的工业和信息化部就是一个大部门，它不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合和军民结合的要求，负责行业规划、政策、标准的部门，但不干预企业市场经营活动。

　　拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。而人力资源和社会保障部的组建，将从体制上打破“白领”和“蓝领”的区分，统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于人力资源的培育和发展，有利于建立健全从就业到养老的社会保障体系。

　　“此外，方案关于能源管理机构的设计，在一定程度上也体现了大部门体制的思想，高层次的国家能源委员会，办事机构设在拟组建的由发改委管理的国家能源局。能源直接关系国计民生，关系国家安全，离不开宏观经济战略的指导，离不开宏观调控手段的运用，这样的架构就将这两方面有机整合到了一起。”

　　华北电网有限公司董事长马宗林代表对于这次机构改革中增设国家能源局非常赞同，并且表示“精神为之一振”。“能源不但是国家经济的命脉，也是世界各国竞相争夺的重点。石油、天然气、煤炭、电力等行业之间的关联性也很强，这就需要政府从高层次加强对能源行业的战略决策和协调。在发达国家，都已经建立了高度集中的能源管理模式，本次增设国家能源局必将能加强能源方面的战略协调，共同应对能源短缺面临的挑战。”

　　“检验机构改革成效的根本标准在于是否坚持以人为本、执政为民，是否切实保障和改善民生，是否真正以人民群众的根本利益为改革的出发点和落脚点，以老百姓是否能够分享改革发展成果为标准。”李适时说，这次机构改革以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。

　　“由于我国人口众多，地区经济、社会发展不平衡，推行‘大部门制’需要一个积极探索、循序渐进的过程。”李适时说。

　　服务型政府的期许

　　这次以“大部制”为核心的政府行政体制改革，目标就是建设服务型政府，然后通过职能转变，理顺关系，优化结构，提高效率，最后达到一个责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有利的行政管理体制。

　　“方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立‘服务型政府’的要求。”李适时表示，此次改革，首次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求，同时，也首次从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架。这有利于各级政府落实转变职能的要求。方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上，合理配置国家发改委的宏观调控职能。方案提出，国家发改委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题等。同时，要进一步减少国家发改委的微观管理事务和具体审批事项。

　　“方案还进一步要求，不论是新组建部门和调整较大的部门，还是机构保持不动的部门，都必须转变职能。”李适时表示。

　　中国经济体制改革研究会副会长迟福林委员表示，这一次行政体制改革的主导思想就是通过推进政府转型建立服务型政府，从现实的需求出发，将着重解决三个大的基本性问题。第一，如何以政府职能转变服从服务于我国经济的可持续发展；第二，政府的职能转变与机构调整如何适应基本公共服务均等化要求；第三，政府的机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。“这次改革的目标明确定位为建设服务型政府，首次把行政体制改革大目标定为建设服务型政府。这不是政府公共服务职能的简单放大，它要整体反映政府的理念、价值、目标和宗旨。”迟福林说。

　　“推行‘大部制’仍然是在中央层面进行的改革探索。从现实情况看，进一步明晰中央和各级政府的事权，尚需时日。”迟福林表示，我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，一些行政部门承担着重要的改革任务。在这些改革与转型任务没有完成前，考虑到政府职能阶段性需求，这些领域不宜急于推进“大部制”。