政府如何自己改自己

　　办法

　　如果只是局限于改善民生，加强公共服务这个范畴，那么问题最终还是回到一个老问题：政府如何自己改自己？温家宝提出，这次国务院机构改革方案，要加强社会管理和公共服务部门。当今世界一些大国的中央政府的确具有强大的提供公共管理和公共服务的能力。如美国社会保障局作为联邦政府的独立机构,下设13个办公室,雇员6.5万人,全国还设有10个区域办公室、6个处理中心和近1300个地方办公室。有分析说，发达国家的政府规模比较大,一般比发展中国家要大一倍左右。

　　而中国绝大多数中央政府部门的决策依靠地方政府部门执行,自身在地方并不设立分支机构,中央事务多依赖地方执行。由于行政层次过多，省以下财政体制改革没有全面推进，最后公共管理和公共服务职能过多压在了基层身上。县级政府直接向全国70%的人口提供了大约70%的公共服务，而县级政府的财政自给能力是各级政府中最低的。虽然现在已经加强基层政府提供公共服务的能力，但一个问题仍然值得提出：中央政府有没有必要建立大规模的社会管理和公共服务队伍？

　　给钱，是最直截了当的办法。中央对地方的转移支付，使那些贫困辖区也开始有能力完成最低标准的基本公共服务。

　　但面对纵向的苦乐不均，给钱的办法总是面临过多的行政层次这个“过滤器”。实践也说明，在实行县级财政省级直管的地方，民生财政也更容易启动。而中央政府建立大规模的社会管理和公共服务队伍(一种方式是将相应地方机构变为中央政府的派出机构)是具有规模效应的办法。目前在社会管理和公共服务领域，比较盛行省级垂直管理的办法。在中央政府与地方政府之间完全确立事权与财权相适应的体制之前，统一立法(如促进就业)、出台政策(如督促地方建立廉租房体系)仍然是中央政府确保“人人共享”的基本办法。首长负责也还是最有威慑力和动员力的工具。

　　新价值

　　温家宝曾经说：“人多，不发达，这是中国的两大国情。中国有13亿人口，不管多么小的问题，只要乘以13亿，那就成为很大很大的问题；不管多么可观的财力、物力，只要除以13亿，那就成为很低很低的人均水平。”

　　显然，即使以今日政府财政收入之巨，任何福利的广覆盖，结果仍然只能是低水平的。从工作报告内容看，中央政府也并不打算把自己彻底变成一个保姆。因为在塑造民本政府的过程中，实际上有三架马车，功能或者价值的分化已经开始出现——政府，市场，公民和社会组织。三者的价值取向的不同日益明显，市场在资源配置中起基础性作用，政府更加注重社会管理和公共服务，社会组织则促进社会自治。

　　三架马车同时并进，将可能避免历史上曾经出现的悲剧：强大政府面对单子化的个人。这是一种最脆弱的政治结构。

　　弄清楚各自不同的价值取向和作用，实际上是重新构建社会的基础秩序。政府更加注重社会管理和公共服务，那么政府体制改革就不会仅仅着眼于机构合并和人员精简，有时候甚至走了弯路。比如过去5年已经开始着力加强基层政府提供公共服务的能力。很多地方都取消了基层政府的经济职能。

　　现在地方上已经开始出现社会组织促进会性质的组织。现在也开始出现政府提供财政扶贫资金给民间组织用于扶贫项目的苗头。中国的政治结构是否将更多地增加统合主义的某些色彩，还是个未知数。但显然，市场化造就了大批经济精英并被政治结构开始吸纳之后，社会精英身上也正在发生类似的过程。可以预见，随着社会建设的推进，社会精英逐渐进入政治体系，并在公共政策的分配职能上发挥作用，是可以想见的事情。

　　也许在那个时候，民本政府又多了一个平衡器。社会精英将以“广覆盖”来制约其他精英的“低水平”的价值取向。

　　民本政府的5年实践，从修复，到权利的普遍化，新价值的扎根生长，是一个合乎逻辑的过程，也与人的需求层次相对应。有的东西，人们已经看得很清楚了，有的东西，还更多的是一些影子。在一个政治体制仍然需要下决心改革的国家里，一个民本政府的未来究竟会怎样，对社会每一个人来说意味着什么，这已经不是一个做事的方法问题，而是价值判断和选择问题。没有价值统领的福利，只是国家犬儒的工具。人们永远不能忘记“体制性障碍”。