专家解读环保部门30年发展 呼吁更大体制突破

　　2008年3月11日15时，国务委员兼国务院秘书长华建敏在十一届全国人大第一次会议第四次全体会议上，对国务院机构改革方案进行了说明，宣布“为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部，不再保留国家环保总局。”

　　昨日北京迎来了阳光灿烂的一个春日，国家环保总局的相关工作人员趁着大好的天气，为一个重要仪式做着准备。晨报记者从国家环保总局获悉，中华人民共和国环境保护部将于今日(27日)上午正式挂牌。

　　挂牌仪式开始前夕，受国家环保总局委托，北京三位“环保智囊”——国家环境经济政策项目技术组组长王金南、中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国、中国人民大学校务委员顾海兵共同接受了晨报记者的专门访问，对“环境保护部”的“前世今生”进行了深度解读，并对其未来的工作进行了展望。

　　环境保护部的前世与今生

　　谈背景 “环境问题已经进入危机状态！”

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏在宣布环保总局“升级”时说：“环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”

　　中国人民大学校务委员、中国人民大学经济学院学术委员会委员顾海兵教授昨日告诉晨报记者：“这次不能简单地用‘升格’来界定环保总局到环境保护部的变化，我们应该说，环保总局是恢复了它本来应该有的地位！”顾海兵说，我国曾有城乡建设和环境保护部，后来在改革中撤销了，但事实证明，这个部应当被恢复。

　　今春，沙尘暴再度袭击北京，顾海兵在人民大学的校园中看到昏黄的天空深感忧虑：“环境保护部的成立固然应当庆幸，但让人遗憾的是，这一行动还是显得晚了些，全国已经几乎没有不被污染的河流了，环境问题已经进入危机状态。”

　　说历程　三十年“三级跳”体现中国环保历史性转变

　　2006年，全国环保形势严峻——“十五”期间主要污染物排放总量控制目标没有实现，重大环境污染事故频发。当年9月，国家环保总局环境规划院副院长、国家环境经济政策项目技术组组长王金南，向全国人大环资委提出了“建立环境保护部”的建议。

　　王金南向晨报记者回忆，2006年的建议是多年积累的结果，也是许多国内外机构研究的体现。他向记者回忆了我国环境主管机构的“三级跳”历程：“1988年，国家环境保护局成立，从建设部分离出来，成为国务院的一个直属机构。10年之后的1998年，国家环保局升格为国家环保总局。又一个10年之后的2008年，国家环保总局升格，成为环境保护部。”

　　王金南说，国务院环境保护机构三十年“三级跳”，十年“一大跳”，充分说明中国政府全面落实环境保护基本国策的决心，同时也向世界展示中国政府保护环境的国家意志体现。”

　　议“入阁”环保部门进入“内阁”提升决策能力

　　顾海兵告诉晨报记者：“目前我国国务院主要有两种决策方式，一种是国务院常务会议决策，一种是国务院全体会议决策，前者包括总理、副总理、国务委员及秘书长，后者也只包括国务院的27个组成部门，这些部门是国务院决策的当然组成成员，其它的委、办、局属于国务院直属机构，从理论上讲不能称做国务院组成部门。因此，环保总局变身为环境保护部，相当于进入‘内阁’，这对于环境监管部门直接纳入国务院日常决策有较大的好处。”

　　中国社科院数量经济与技术经济研究所副所长、中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国认为，环保总局“升格”后，其管辖范围并未发生改变，但地位得到了强化。“成为国务院‘内阁成员’后，环保部门参与决策的层次不一样了，这使得环保部门进入了我国决策体系的核心层，它将直接负责全国环境的规划与管理，环境政策的制订和落实，法律的监督与执行，跨行政地区环境事务的协调等一系列事务。从前作为正部级单位的环保总局也具备这些功能，但执法环境较弱。”

　　论难点 环保相关权利过于分散

　　在三峡库区，曾经发生过这样的事件：环保部门认为网箱养鱼污染了长江水体，但水产部门却认为网箱养鱼是生态渔业，值得大力推广。齐建国介绍，从前有种说法叫“环保不下水，水利不上岸”，环保部门管陆上的环保，到了水里就难管了。环保总局从前在许多职能部门的‘领地’行使职权时，都面临着类似的问题。

　　王金南介绍，从前大量与环保有关的职能分散在环保总局之外的十余个部委：外交部负责国际环保条约谈判，发改委负责环保产业、产业结构调整等政策制定、气候变化工作，政府环保投入由财政部负责，水资源保护由水利部负责，林业局分管森林养护、生态保护，海洋局分管海洋环境保护，气象局负责气象变化、空气质量监测，农业部负责农村水、土壤环境保护，建设部分管城市饮用水、垃圾，国土资源部管理水土保持、国土整治、土壤保护，卫生部负责城市与农村饮用水卫生安全……

　　王金南说，环保总局存在时，环境管理职能交叉重叠的现象非常严重，尤其是环保部门与水利部门以及林业部门之间。“2005年吉林化工厂污染松花江、2007年蓝藻接二连三爆发……这些环境事故一旦发生，出来‘扛担子’的总是环保总局。但将板子全部打在环保总局身上，似乎也不尽合理。因为环保总局与其他部门之间权责不清，更多是有责无权。环保总局实际上触及的领域充其量也就是环境保护的‘半边天’。”

　　王金南表示，这次机构改革成功与否，就要看环境保护部门的综合决策力、政策执行力、环境监管力和部门协调力是否真正得到提高。相比整合机构的预盼，他最看重的是成立‘环境部’后，环保执法能力能否切实提高这样的实际问题。