“第一大部”发改委何处去:宏观调控任重道远

http://www.sina.com.cn 2008年04月02日11:17 新民周刊
“第一大部”发改委何处去:宏观调控任重道远
两会中提出的宏观调控是发改委的主要职责,任重而道远

“第一大部”发改委何处去:宏观调控任重道远
油价管制与供油短缺之间,存在因果关系

  “大部制”改革没有回避发改委,但从长远来看,“第一大部”仍将维持它对中国经济的控制力。

  撰稿·汪 伟(记者)

  新一届中央政府宣告组成,事前猜测颇多的“大部制”方案和高层人事变动均已尘埃落地。原国务院副秘书长张平出任发改委主任,将带领发改委这个超级大部转型。向来有“第一大部”之称的发改委,在宏观调控方面任重道远,而在职能改革方面,则将成为这一轮行政体制改革的风向标。

  宏观调控任重道远

  宏观调控是发改委的主要职责,上任伊始的张平面临的是一个困难重重的局面。用国务院总理温家宝的话说,2008年“国际、国内不可测的因素多”,将导致“决策困难”。

  治理通货膨胀无疑已经成为今年宏观调控的首要目标。2008年的前两个月,CPI增幅接连创下了11年和12年来的新高。突发事件(雨雪冰冻灾害)和季节性因素(春节)加剧了物价上涨,但总的来说,这一轮涨幅仍然是2007年物价波动的延续。食品价格上涨仍然是推动物价涨幅的主要力量,但随着国际油价、粮价和工业原材料价格持续走高,涨价正在向国民经济的其他领域蔓延。

  温家宝总理在《政府工作报告》中提出,2008年的CPI涨幅要控制在4.8%之内。为了达到这个目标,发改委的价格管制措施显然不会在短期内撤消,这引起了诸多担忧。对一心要完善市场经济体制的中国来说,价格管制是一种不得已的行政干预措施,并且多少带有一些难以预料的风险。目前本来是全年中的用油淡季,但南方的汽油和柴油供应突然出现了短缺,就是对这种风险的一个警示。年初发改委冻结了成品油价格,导致国内成品油价格大大低于国际市场的价格,这引起了供油企业的不满。《南方都市报》社论说,在许多南方城市的公交车因为加不到油而不得不停运的时候,海关单据显示,供油企业却将大量成品油出口国外。供油企业抱怨限价政策减少了企业利润。

  发改委向农业增加了20个亿的投入,希望增加食品未来的供应。当然,稳定物价不是发改委一家的事,中央政府的其他部门,尤其是财政部和央行,也承受着来自各方面——比如购房者——的巨大压力。不过,发改委在宏观调控方面有更多和更有力的工具。它不仅可以管制商品价格,还能够直接控制投资。

  “第一大部”成形之路

  发改委机构庞大,内设26个司局,工作人员超过1000人。国务院的每一个专业部门,从交通、能源、环境资源、社会发展到外资、贸易、就业和社会保障,几乎都在发改委内找得到对应的司局。发改委的网站介绍,职能共有14大类。有人说,大至“嫦娥”登月和核电站上马,小到方便面价格和大学学位证书工本费,都属于发改委的管辖范围。

  这个职能庞杂的机构很容易让人想起“国家计划委员会”。事实上,成立于1952年的国家计委,的确是发改委的前身。

  计委是计划经济的代名词。通过制定和审批计划,计委全面规划国家经济生活中的生产与消费,是计划经济体制的核心所在。随着市场经济体制的扩张,国家计委在1988年、1993年和1998年经历数次改革,内部机构几经分拆和合并,并且渐渐失去了许多权力,尤其是制定生产计划和调配资源的权力,而试图转变为一个宏观调控的机构。2003年,“国家计划委员会”结束了自己的历史使命。它最终与国家经贸委和体改办合并,变身为今天的“国家发展与改革委员会”。

  机构名称变更并非小事。从计委到发改委的变迁伴随着市场经济的扩张,计划经济至少从语言上退出了国家权力核心。

  不过,现实生活中的改革并不像名称的变化可以一蹴而就。发改委在2004年的宏观调控中强化了审批权力。根据规定,投资3000万以上的项目需要报发改委审批。这一年,国务院又通过了《关于投资体制改革的若干意见》,要求可以由地方政府审批的项目,也须在发改委备案——渐渐地,备案也成了一种特殊形式的审批。如果发改委不出具同意函,送来备案的项目就难以开工。

  5年来,发改委不断强化了协调地方政府和其他部委的权力。由于“部门利益”的滋生,由于国务院部委之间职能交叉导致的低效率,客观上也使得发改委这样发挥协调功能的“部上之部”的存在显得必要。一旦地方利益和部门利益与全局和中央的利益相抵触,超越于其他部委之上的“第一大部”,就成了中央政策得到有力和快速推行的保证。发改委成了控制中国经济的一把利器。

  发改委如何改革

  一个项目能否上马,何时上马,发改委操持着生杀予夺的大权。这种权力本来是发改委进行宏观调控的一张王牌,但最近却受到了质疑和批评。

  新任全国政协副主席李金华在讨论国务院机构改革方案时曾说,发改委是国务院内最需要改革的机构。这番话得到了许多人的赞成与附和。“多权独揽”的发改委面临着迫在眉睫的改革的压力。

  批评主要集中在两个方面。

  发改委的职能与其他专业部门的职能重叠,责权不清。授权给发改委这样一个综合协调性的机构,固然能改善因“部门利益”受到拖累的执行力,但“部上有部”形成了一种架床叠屋的行政构架,最终无益于行政效率的提高。中国政法大学副教授王建勋说,“每天有无数个地方政府、企业和其他组织,请求发改委审批各种各样的项目,要盖一堆的红章子。少则要等几个星期,多则要等几个月,甚至更长的时间”,反而降低了中央政府的行政效率。

  更重要的是,发改委越来越有“计委相”,多权独揽,缺乏制约,令人担心。发改委不仅有产业规划、宏观调控、项目审批的权力,还有资金调配的权力。发改委掌管着“中央建设投资”,每年可供动用的资金达在一千亿元以上。如果权力运行缺乏有力的制约,从长远看,从政治学的一般理论看,很难保证不产生新的“部门利益”。

  当然,“大部制”改革没有回避“第一大部”的改革难题。改革方案中提出,要下放项目审批和产业规划的权力,进一步确立企业的投资主体地位,更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。工业行业管理的职能已经转到新设立的工业与信息化部。尽管交通投资等职能是否将转入大交通部还未可知,但从改革的趋势看,应该是大势所趋。

  发改委将保持和强化宏观调配的职能。从长远来看,“第一大部”仍将维持它对中国宏观经济的控制力。新成立的国家资源局将划归发改委管理,保证了发改委把控中国经济命脉的能力。-

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