专家分析彩票管理条例草案四大缺憾

　　新闻快读

　　靠发行“私彩”接受了1.78亿余元非法投注额、获利200余万元的主犯，仅以犯赌博罪被判1年有期徒刑并处12万元罚金。日前，吉林省长春市宣判的这起“全国私彩第一案”，令人大跌眼镜。这个案件集中体现了我国彩票业“法律疲软”的现状，而让人们对刚刚结束征求意见的我国首部《彩票管理条例(草案)》寄予期望。一些权威人士则在对草案给予肯定的同时直言，草案存在四大缺憾，希望引起立法机关的足够重视。

　　□最大空白在于没有提出合理的监管模式

　　□公益金的使用和分配缺少一个明确说法

　　□无专门章节构筑救助制度关注问题彩民

　　□开兑奖过程发行机构包办缺乏彩民监督

　　本报实习生 杜晓 本报记者 周芬棉

　　我国首部彩票管理条例的立法工作，正在紧锣密鼓地进行。从3月28日国务院法制办网上征求意见结束起到现在，立法机关的工作人员一直忙着分析、消化收集上来的各种意见。

　　据了解，社会各界对这部我国博彩业运行20年后有望产生的行业“第一大法”，倾注了极大的热情。在国务院法制办网站上的行政立法草案征集意见列表中，对这一草案提出意见的人数位居第二。记者今天走访了多位业内专家，他们在对草案给予肯定的同时也直言，草案存在四大缺憾，希望引起立法机关的足够重视。

　　现有不合理体制变动不大

　　北京大学公益彩票事业研究所，是我国比较有影响的一家彩票学术研究机构。受国务院法制办之托，他们曾作为第三方研究机构，为彩票管理条例(草案)进行了一系列的调研和征集意见工作。

　　“中国的彩票到底谁来管、谁来发行，一直是个争议比较大的问题。此次推出的草案最大的空白之处在于，没有提出一个合理的监管模式。”北京大学公益彩票事业研究所执行所长王薛红说。

　　据介绍，我国彩票现行的运作方式是：财政部的一个处在负责彩票监管工作，而国家体育总局和民政部，分别负责体育彩票和福利彩票的发行工作。“实践中，几大部门间的相互牵制，暴露出彩票行业监管机制的不足，可草案仍然规定，‘国务院财政部门负责全国彩票的监督管理工作，国务院民政部门、体育部门分别负责福利彩票和体育彩票发行的有关工作’，并没有作相应的改进。”王薛红说。

　　“长期以来，我国彩票行业始终不能解决监管不力的问题。”浙江大学教授朱新力在接受电话采访时给记者分析道，“由于财政部与民政部、国家体育总局之间是平行的组织体系，所以推动彩票体制变革、改变现行利益框架的力量十分薄弱也相当艰难。作为全面监督彩票运行的监管机关，财政部自身尚缺乏一个庞大的监督机构，难以对规范的实施进行有效的后续监督，从而使得监管的实效往往不尽如人意。”

　　王薛红认为，最理想的监管模式是在国务院下设彩票政策委员会，用来制定产业政策，其下再设彩票管理委员会，指导具体事务。王薛红坦言，“当然这是一种理想模式，但即使一下子达不到这种理想的模式，也应对现有模式作适当的改进”。

　　据记者了解，早在当年彩票立法启动之初，便有专家提出：在体制没有理顺的前提下，立法可能强化既有的部门利益。有专家指出，如果按照草案的规定，就有可能使现有不尽合理的监管体制合法化。

　　王薛红说，中国彩票产业的发展体制一定会是一个符合中国国情的体制，“但现在的问题是，要在具体的做法上，为以后的改进留有余地，而不是原封不动”。

　　公益金分配乱象未被重视

　　“草案中虽然提到了要‘促进社会公益事业发展’，但是具体到公益金的使用和分配上，仍然没有一个明确的说法。”王薛红说。

　　草案有关公益金分配是这样规定的：彩票公益金分配政策由国务院财政部门会同国务院民政、体育等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。王薛红认为，“这样的条款等于什么都没说，基本起不了作用。”

　　朱新力告诉记者，目前，在彩票资金的分配政策等问题上，财政部仍然需要会同民政部和国家体育总局共同商定，而两大彩票系统发行、销售具体规则的制定权和实施权，仍然掌握在民政部和国家体育总局手中。这使公益金的合理分配很难做到。

　　根据朱新力的介绍，我国福利和体育两大彩票系统都是在启动彩票发行程序无法可依的情况下设立的，而二者设立的标准又不一样，福利彩票为公益彩票，是综合救助彩票，体育彩票属于行业特批，“特事特办”，由此引发了一系列的问题。

　　“首先是在彩票发行权、公益金使用额度上，存在利益之争。其次，两系统之间存在市场竞争，由于市场经营者本身又是规则制定者，因此，这种竞争不是在一套中立的竞争规则下展开的，而是带上了部门利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，目前，公益金在中央与地方之间的分配和中央与地方政府事权划分结构不完全对应，地方得到的公益金不多，这有可能影响了地方政府销售彩票的积极性。”朱新力表示。

　　上海师范大学金融学院彩票研究所的李刚在接受记者电话采访时引用了一组数据。他说，“在彩票销售收入中，有35%是作为公益金的，其使用途径在不断地改变，现在已由过去主要用于福利和体育事业，更多地转向用于补充社会保障基金。2002年，这一比重为27.4%，而到了2006年，则接近50%。有资料统计，2006年福利彩票交给中央财政的75亿元公益金中，直接由民政部用于福利事业的仅有6亿元，其余69亿元全部用于社保基金。”

　　公益金分配上的纠缠不清，使得中国彩票业始终未能实现从“部门彩票”向“国家彩票”的转变。“财政部接管彩票市场后，原先由民政和体育两大部门控制全部彩票公益金的做法得到部分改变。公益金的部分社会化，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票转化，但这并不是完全意义上的国家彩票，可以称为不完全国家彩票阶段。”朱新力说。

　　遗憾的是，草案再度回避了公益金分配的问题。如果说发展彩票事业，募集资金的目标是为了促进社会公益事业发展，那么，公益金的章节在哪里？谁来监督公益金的使用？这些都需要制订出具体的办法来。王薛红表示。