张鸣：权力并非一分就灵

　　-张鸣

　　国务院大部制改革已经开始，从两会上的改革方案，我们得知了改革的基本框架，特别重要的是，据说此次行政改革 的主导精神，是贯彻“权力三分”，即决策权、执行权和监督权三权分立，相互制约。

　　无疑，如果能在行政改革中落实权力三分，不是简单地合并机构，精简人员，的确效果会好一些，至少在改革之初， 会使得行政权力的行使，受到一些约束，变得守规矩一点。但是，这样的权力三分，也是有局限的。因为，在中国的历史上， 就曾经出现过类似的行政体制，有过经验和教训。我们知道，中国秦汉时期的制度，是三公九卿制，但是没有多长时间，由于 皇帝嫌宰相的权力过大，于是强化内朝(中朝)的一个小机构尚书台的权力，逐渐使尚书台变成了行政的中心。但是，尚书台 一支独大，行政权力的膨胀，使得整个官僚机器失衡。到了魏晋南北朝时期，另外两个附属于皇权的机构成长起来，一个是原 本皇帝的侍从官员，形成门下省；原来皇帝的秘书班子，形成中书省，形成了三省制，即尚书省、门下省和中书省，在皇帝之 下，中书省决策，门下省复核或者说监督，尚书省执行。跟我们现在实行的国务院大部制的权力三分，非常相似。

　　但是，这种制度，实行一段时间之后，虽然尚书省一支独大、没有制约的局面得以改观，但行政效率却大成问题，权 力制衡，必然权益相关，三个部门之间势必互相扯皮、踢脚，相互的监督制约，变成了一个系统内的权力和利益之争，三权之 间，很难做到各安其位，在朝廷比较弱的分裂时期，这种问题还不突出，一旦统一之后，这个问题就变得很扎眼。因此，初唐 之后，三省长官合署办公，都集中到政事堂，三省长官集体行使宰相之职，实际上等于在大的方面取消了三省的分别，三省只 体现在具体的操作环节，包括相互的监督和制约。也就是说，门下省的监督之职，只体现在门下省的中下级官员，对中书省起 草的诏令的文字的挑剔上。我们知道，唐朝号称盛世，其制度运转，在王朝的多数时候，相当有效率，而且也比较有规矩，但 这个效率和规矩，是由合署办公的集体宰相制体现的，实际上权力的三分，并没有发挥多大的作用。同理，明朝初年，朱元璋 看到各个行省规模过于庞大，担心地方尾大不掉，于是设计行省机构的“三权分制”，布政司管民政税收，按察司管刑狱，兵 马指挥司负责治安，三者平起平坐，相互制约。但在实际政务运作中，三者更需要互相配合，结果，三者该配合的不配合，反 而互相拆台，闹的地方行政一塌糊涂，最后不得不由中央政府另行派遣总督和巡抚，统一协调三方。

　　事实上，在行政体系内部，搞权力三分，以期实现权力之间的制衡，设想无疑是好的，但仅仅有这种来自内部的制约 ，历史的经验告诉我们，最后往往是不了了之，行政效率的压力，最终会让这种制衡化为乌有。真正有效的制约，应该是来自 体系外部的独立体系，比如传统时代的监察体系，比如乡绅自治的潜在制约。对于现在的中国而言，理应是来自人大和政协的 制约，这种制约，不是仅仅提建议和表达意见，还应该有硬的约束，比如预算的约束，对于行政部门严格的、硬性的预算约束 ，一旦行政部门超了预算，没有权力自行筹集经费，维持运转。不允许行政部门擅自行使权力，彻底断掉政府公司化的可能， 只有到了这个地步，制约才是真正有效的。这样的政府，才是小政府，这个小，不是规模的小，而是权力有限的小。

　　更为重要的是，由于行政部门的政务操作，直接面对社会，涉及千家万户民众的生活，因此，来自社会的监督，来自 媒体的监督，才是更为切实有效的监督。实际上，说转变政府职能，从管制变为服务，但如果没有来自服务对象的监督，这个 服务就无法落到实处，甚至可能变质，变成比管制还糟的东西——既管制，还收费。

　　(作者系中国人民大学教授)