打破“告官不见官”旧规

　　《瞭望东方周刊》记者舒泰峰/温州报道

　　行政首长出庭，这主要是要有主动意识。在这项制度的推动下，温州行政首长在这方面的意识确实已经有了不少提高

　　1988年8月25日，浙江温州苍南县，一位头发灰白，脸色酱紫，表情严肃的农民手持一支水烟壶走上了法庭。 注视着他走向法庭的是全国甚至全世界的目光---在当时交通和媒介均欠发达的条件下，共有50多位中外记者云集这个江 南小城。

　　这位农民叫包郑照，61岁，之前他一纸诉状将县政府告到了法庭，而主动出庭应诉的则是苍南县长黄德余。这在当 时可算石破天惊，包郑照一举打破了中国数千年“民不与官斗”的文化传统，成为“中国民告官第一人”。而作为一县之长， 黄德余主动出庭也同样前无古人。

　　大不了回家当老百姓

　　本案被赋予了诸多意义。它被誉为全国一届人大至九届人大50年间“民主与法制建设的丰碑”。国外媒体也评价说 从中看到了中国“民主的进步”。

　　开庭的这一天，苍南这个4万人口的小县城万人空巷。由于旁听者太多，庭审地点不得不从原定450个座位的苍南 县法院移到了有1000多个座位的影剧院。即使这样也仍然难以满足需求。

　　聚光灯下的当事人压力可想而知。包郑照听不懂普通话，由其次子包松村代为发言，事后包松村说出庭前他是喝了红 参汤的。而现场记者也发现，审判长喝的也是泡了参片的茶水。

　　对于黄德余是否出庭，县里几套班子曾进行过激烈讨论，最后多数人反对他出庭。但是黄德余自己坚持要出庭。消息 传出后，社会上传言四起。他爱人在湖南省的亲戚听到消息还特地“公推”他的二舅子来温州探视虚实。开庭前，在外地工作 的妻子同样满腹担忧，打电话说要来苍南。黄德余说，你别来了，好让我轻松点。

　　如今，65岁的黄德余已经退休。当本刊记者联系到他时，他正在东北旅游。“现在想起来，其实那时候压力也没那 么大。”时隔20年，黄德余说，“有的是媒体写着写着就多出来了。比如审判长喝参茶，他平时可能就有这个习惯。”

　　对同事的反对和亲人的担忧，黄德余表示完全能够理解。“当时舆论压力很大，我是代表政府出庭，他们担心万一我 说错话，出洋相，损害政府的形象。至于亲人，当时老百姓的法制观念还很差，一听说上法庭了，还以为我出了什么事，是不 是要坐牢。”

　　黄德余说他自己的心态是比较放松的。“从学校毕业后我是一名老师，时代需要使我走上了领导岗位。”但是，他说 ，“我从来没有想过能当县长这么大的官，权力欲不强。当时就想，这事弄不好大不了回家当老百姓，也没什么大不了。”

　　我至今钦佩他的勇气和胆识

　　这个被称为中国首例民告官案的案情并不复杂。1985年，包郑照经镇城建办批准，建造了3间3层的楼房。19 87年7月4日，县里认为包家的房子建在防洪堤上，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。

　　谈及这起诉讼的原委，黄德余告诉《瞭望东方周刊》记者一个不曾见诸报道的情节，“其实当时是我建议他们告的。 ”他说，他的老家与包郑照家是邻村，只有20分钟路程，之前就相互认识。

　　房子被拆之后，包郑照的儿子找到黄德余，说县里这样做不合理。黄德余就建议他们走法律诉讼途径。“他当时一惊 ，说‘那怎么行，我怎么能告你！’我说不是告我，我是县政府的法人代表，你告的是县政府。他说他回家考虑考虑。”

　　同年7月15日，包郑照分别向苍南县法院和温州市中级人民法院起诉苍南县政府，要求经济赔偿。由于当时没有行 政诉讼法，两级法院均没有受理。经过多方努力，1988年2月，省高级人民法院指定温州市中院受理此案。

　　《温州日报》一位记者描述了当时的现场：当黄德余来到影剧院门口时，许多干部都热情与他握手寒暄，彼此谈笑风 生。走到门口时，他被门卫拦住，记者说：“他是县长！”黄德余坦然抬手道：“我是被告、被告。”

　　当审判长宣布：“传被告法人代表黄德余到庭”时，旁听席上发出了嗡嗡的议论和笑声，黄德余神情自若地走了上去 。

　　在法庭辩论阶段，原告的诉讼代理人、律师楼献发表了长达3万字的代理词。被告方县政府的诉讼代理人也发表了长 达16页的代理词。楼献说，当时因为情不自禁，他在读到最后一段代理词时已泪流满面。

　　庭审一直进行到晚上10点多。庭审结束后，黄德余走向原告席，与包郑照握手。一张黑白老照片定格了这个瞬间： 身穿白色短袖衬衣、戴眼镜的黄德余笑眯眯地伸出右手，包郑照显然准备不足，伸出左手相迎，突然挤出的笑容与长时间保持 严肃的脸部表情显得很不协调。

　　“无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务。”黄德余对包郑照说。

　　当年8月，一审法院驳回了原告的诉讼请求。12月，二审作出维持原判的终审判决。

　　黄德余没有回家做老百姓，之后他又在好几个县担任县长、县委书记，后来又升任温州市委常委、市纪委书记，前年 在市人大常委会副主任的位子上退休。记者问他后来还有没有出庭应诉的经历，他说没有，“因为没人告我了”，他哈哈一笑 。

　　14年后的2002年10月16日，75岁的包郑照老人因病去世。黄德余在接受媒体采访时说：“作为老朋友和 老乡，我至今钦佩他的勇气和胆识。通过法律途径维护自己的权益——这是那场官司最大的意义。”

　　打破“告官不见官”旧规

　　出庭应诉如今已经成为温州市各区县、部门行政首长的一个工作常态。但这并不是说黄德余起到了如此大的榜样作用 。恰恰相反，1990年到2005年的15年中，温州市中院审理的所有行政诉讼案件中，行政机关首长出庭应诉的只有一 件。

　　“告官不见官”仍是行政诉讼中一个普遍的不合理现象，“官本位”的传统心理并非如此轻而易举就能够被打破。

　　温州市鹿城区政府成为敢于破除陈规的“吃螃蟹者”。2003年，鹿城区政府作出规定，要求各行政机关首长必须 出庭应诉本机关每年的第一个行政诉讼案件，行政首长和主管领导全年出庭应诉的行政诉讼案件不得低于案件总数的50%。

　　“这是全国最早实行这一制度的地区之一。”温州市中院行政庭庭长张毅告诉《瞭望东方周刊》记者。

　　继鹿城后，令黄德余一举成名的苍南县也推出类似的制度。吸取两者的经验，2005年11月1日，温州市人民政 府颁发《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》，规定本年度第一件行政诉讼案件、社会影响重大等3种情况下，行政 首长必须出庭应诉。

　　温州市政府法制办行政复议处处长张红戈告诉本刊记者，若确实有困难不能出席的，行政首长要做正式说明。

　　“一开始推行并不顺利。”张红戈说，有一次，龙湾区劳动和社会保障局的局长没有出庭，“我们让区里的法制办去 问原因。他们报上来的理由根本不成立，我们就要求他作出检讨。经过这一次，他后来出庭应诉非常积极。”

　　2006年温州全市两级法院受理的行政案件中，行政机关负责人应当出庭应诉的案件140件，实际出庭101件 ，出庭率为74.1%。“落实得相当不错。”张红戈说。

　　“相比于经办人员出庭，首长出庭对提高部门执法水平的效果肯定会更好。他有全局意识，经过诉讼之后他会要求整 个部门总结经验。”张红戈说，“我们就是希望行政机关树立一个法制的观念。”

　　陈永龙是2003年鹿城区推行该项制度后出庭的第一位行政首长，当时他是鹿城区文化局局长，由于处罚了一家网 吧而被告上法庭。收到法院要求出庭的通知后，他说并没有感到突然。

　　“我想出庭也好，我以前从来没有这种经历，也不知道庭审是什么样子，有种好奇心，去了就当学习。”陈永龙还要 求文化局所有公务员都去听听。

　　到法院后，他发现是法院行政庭庭长担任审判长，他开玩笑说：“怎么你亲自来了？”审判长也开玩笑说：“你局长 都来了，我能不来吗？”

　　陈永龙并没有怎么准备，而是交给律师应诉。“主要是听，当然我是一把手，审判长问我什么我就回答。”

　　“听了之后教育意义很大。”他告诉本刊记者，“回去后我们做了总结，后来又请了法官专门为我们讲课。”

　　黄德余说，“行政首长出庭，主要是首长自身有主动意识。在这项制度的推动下，温州行政首长在这方面的意识已经 有了不少提高。”鹿城法院行政庭庭长李建平告诉记者，出庭的首长大多数只是听听，但是也有亲自应诉的，市劳动和社会保 障局局长原来的一位女局长，“从头到尾都是自己讲”。

　　黄德余“一诉成名”，他与包郑照的故事去年已经被拍成一部叫《家在东魁河畔》的电影。对这部电影，黄德余评价 为“不理想”。但不管如何，他已经以自己的勇气和时代的际遇而进入中国法制史。

　　相比而言，现在温州的各级行政首长们时常会与老百姓对簿公堂，但是他们已经很难以此获得声名。不过，这显然并 不会让他们耿耿于怀，因为这正是历史前进的规律。