一部环保法律的删删改改

　　-本刊记者/刘炎迅

　　《规划环境影响评价条例》被改得面目全非，再一次提醒人们环保在中国的难度

　　周瑜丰一边研究《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》，一边键入修改意见。

　　2008年4月24日夜，这个28岁的环保主义者，双眼通红，香烟烧出长长的烟灰，摇摇欲坠。“还有4天就截 止了，得抓紧。”

　　从最初的立法启动，到2008年3月27日由国务院法制办通过网络正式向社会公布并征求意见，《规划环境影响 评价条例》历时两年有余，几易其稿。

　　“如今已经面目全非，与最初的条例草案没法比。一些重要的内容都被删了。”汪劲，北京大学法学院环境与资源法 研究所教授，作为条例起草者之一，难掩不满情绪。

　　一改再改

　　“这部法案真是耗时耗力啊。”汪劲说。

　　两年前，2006年5月23日下午，汪劲接到一个电话，“是国家环保总局打来的”。在环保总局一间会议室里， 汪劲看到几份文件，文件里，有松花江污染事件之后，环保总局和几个部委的联合调查结果，还有对长江沿岸化工污染情况的 摸底排查记录。

　　“从当时的法律角度看，这些项目，似乎都合法，但从规划层面来考量，就显得不那么合理了。”汪劲说。

　　当时“总局领导、环评司和法规司的领导都在”。环保总局交给汪劲一个任务：“我们想尽快把规划环评草案拿出来 ，请大家征求意见，争取在半年以内出台。”

　　领命后的第5天，汪劲便拿出一个规划环评的征求意见的大纲。这天，在广州中国大饭店，召开了全国环境影响评价 会议。各省、市环保部门主要官员以及国内主要的环境领域的专家学者，约300人，集聚一堂。“大家各抒己见，基本确定 了规划环评立法的条例框架。”

　　此后的半个月时间，汪劲带着助手马不停蹄，做出了《规划环境影响评价条例》草案的第一稿。征询各地环保官员和 科研人员意见后，汪劲修订出草案第二稿。

　　5至8月间，汪劲负责起草的该条例先后5次在全国环评工作等会议上征求意见。2006年7月27日，在内蒙古 海拉尔，国家环保总局又召开了一次征求意见专题会。“会后一个月，汪劲等人又修改出一稿。这一稿草案由环保总局发送国 务院各部委和地方各级人民政府，征求意见。2006年10月前后，汪劲又根据各方意见改出一稿，之后上报给国务院法制 办。11月份，国务院法制办发文向国务院各部委和地方人民政府征求意见。

　　2007年3月，“其他各方意见陆续回来了，但水利、建设和发改委等部门却迟迟不见反馈意见。”汪劲说。

　　“最后就等发改委的回馈了”。当时的环保总局领导找到发改委沟通，“我们也与发改委下面的各个司商谈。”汪劲 说。

　　在此前《环境影响评价法》中，明确了“一地三域十专项”需做环评。“一地”是土地利用的总体规划，“三域”就 是流域、海域、区域，“十专项”包括工业、旅游、资源开发、农业、畜牧等等。这14大规划，涉及发改委下属9个司。发 改委之所以迟迟不给反馈，是因为各司意见难以统一。“规划环评，难免涉及部门利益，谁肯松开口中的肥肉呢？”

　　怎一“删”字了得

　　所谓“规划环评”，有点中国特色的味道。环保部环境工程评估中心政策研究室主任张辉曾如是说。

　　国际上流行的，是战略环评机制(StrategyEnvironmentalAssessment，简称SE A)。在战略环评的架构中，环评对象不仅仅是具体的规划本身，还包括其他政府部门与环境、资源有关的政策、法规甚至行 政程序等。所有这些，都可能从更宏观的层面上对整个环境产生战略性的影响。“与之相较，规划环评就收窄了许多。”汪劲 说。

　　中国推行建设项目环评始于1986年，起步晚于西方很多年。到了1995年，中国官方也做出进行战略环评试点 的努力，但进度缓慢。

　　“规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与有些部门和地方所追求的短期利益、局部利益相冲突，致使他们对这 项工作不那么支持，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任。”2007年11月初，时任国家环保总局副局长的潘岳，公 开对媒体说。

　　“在最初的草案里规定，所有专项规划的环境审查召集权，都应该收归环保部门。”北京大学法学院环境与资源法研 究所博士王社坤参与了条例起草工作，他说，正是这个有利于顺利启动整个规划环评程序的规定，引发了国家发改委、交通部 以及建设部等几大部委的强烈反对。

　　以后几个月，各方博弈，互有进退。2008年月3月27日，被国务院法制办公布上网的新修订的《规划环境影响 评价条例》征求意见稿，已经“严重缩水”。由原来46条12000字删减为32条4200字。

　　“删得太厉害！”汪劲有些激动，“条例中涉及到14个概念和术语，比如，什么叫‘规划的编制机关’？什么叫‘ 专项规划’？‘综合规划’是什么意思？看似常识的‘公众’如何界定？公众的‘环境权益’指的是什么？‘不良环境影响’ 、‘重大不良环境影响’和‘特别重大环境不良影响’各有何所指，区别在哪？科学不能有丝毫模糊，这些概念和术语，容易 引起歧义，这样必定影响具体操作。”

　　“西方成文法案里，对相关概念和术语做明晰解释和界定，已成传统和习惯。因此，我组织起草的条例中，最初是按 照法理好实施的方式，分门别类的对概念予以界定，非常细的解释。但后来呢，到各部委那里全部推翻了，他们说，不要规定 得太细了，规定太细以后不好操作。这太奇怪了，无法理解！”汪劲说，一个法律或者条款，从来都是规定得很原则，大而化 之，才会难以操作，“这里却反过来，说不通嘛！”

　　删得最多的，是有关公众参与的内容。

　　“原来有一章专门来论述规划环评过程中，公众参与的事宜。”汪劲说，其中对于信息公开的时间、方式，公众参与 的具体形式，必须召开听证会的条件等，以及如何在最终决策中体现公众参与的成果，都有非常详细以及技术化的规定。草案 还建议以行政复议、行政诉讼等方式，为公众参与的顺利实现提供法律保障。

　　此次公布的征求意见稿中，这些规定基本上都被以“过于超前”为由删去了。

　　“一部下位法，却无法将上位法《环境影响评价法》细化，是不应该的。”汪劲说。

　　汪劲在网上提的意见就是希望恢复公众参与的章节。规划草案和环境影响报告书是分离的，一般情况下不会涉及到比 较关注的所谓的国家秘密。

　　“还有一处删改，也是关键的。关于审查召集权限。”汪劲说，最初草案中规定，由环保部门召集规划环评，而现在 则被改为，设区的市级以上人民政府审批的专项规划，由环保部门来负责召集审查；但省级以上人民政府有关部门，当然包括 其他部委审批的专项规划，在审批前则由环境保护主管部门和专项规划审批机关，共同组织对环境影响报告书进行审查。

　　NGO的最后努力

　　此番条例征求意见稿公示期间，民间环保NGO可谓不遗余力地介入其中。周瑜丰已经熬了几宿，疲惫不堪，不停抽 烟以提神的他仍然一副乐观作派：“我们的意见不一定被全部采纳，但至少可以让决策层尽力完善法案。”

　　与早期简单地号召大家维护公共卫生和节约资源不同，中国的环保主义者正试图在合理的范围内，努力影响国家立法 和决策。

　　“我们也曾吃过教训，上次，《水污染防治法》修订公开征求意见时，国内很少有NGO予以关注，结果呢，等法律 正式出台后，发现公众的参与空间是有限的。要知道，一部法律一旦颁布施行，短期内是不会再有改动的。”自然之友的项目 负责人张伯驹对《新世纪周刊》说。

　　在国务院法制办的网站上，已经有539人提交了意见。周瑜丰并未因此感到兴奋，“经济领域的立法，参与提意见 的人常常几千人。”