初生牛犊进入国家立法殿堂

　　初生牛犊进入 国家立法殿堂

　　1985年，熊文钊考入中国政法大学研究生院，师从王名扬、龚祥瑞、应松年等著名的宪法与行政法学者，继续研习宪法与行政法。时值《民法通则》颁布后不久，全国人大法工委资深顾问陶希晋先生提出，废除了旧中国的旧六法，应当制定新中国的新六法，并明确提出要制定《行政法通则》。陶希晋先生早年长期担任董必武的秘书，资格非常老，在建国初就是政务院副秘书长，在全国人大说话有分量，他对我国行政立法的推动功绩，彪炳史册。

　　1986年10月，全国人大法工委成立了行政立法研究组，陶老提议由《民法通则》起草组组长江平教授任行政立法研究组组长，研究组由罗豪才、应松年、张焕光、皮纯协、朱维究、姜明安等组成，王名扬、方彦等任顾问。熊文钊有幸参加了行政立法研究组主持的《行政法通则》的起草工作，并参与撰写了若干份试拟稿。这一年，熊文钊才24岁，就能进入全国人大的行政立法研究组起草法律文件，历史给予他的机遇真是千载难逢。

　　行政立法研究组成立以后，通过起草《行政法通则(试拟稿)》，编发《行政立法研究资料》和《行政立法研究动态》，为全国行政法学者提供了国内外行政法研究的最新资料和动态，极大地激发了青年学者的求知欲望。

　　1986年底，第二届行政法年会在山城重庆召开，陶希晋抱病从桂林赶到重庆。他感觉当时国内行政法学界的思想还偏于“保守”，希望有年轻人能出来“放几炮”。他通过秘书约请了包括姜明安、熊文钊在内的几位年轻人到他的住所汇报《行政法通则》框架的起草情况。陶老提出，能否让年轻人到会上去讲一讲《行政法通则》的立法框架设想？

　　在前辈的支持和鼓励下，熊文钊这个“初生牛犊”，在会上突破了原定议题，以自由发言的方式介绍了《行政法通则》的“行政法基本原则、行政主体、行政行为、行政法制监督、行政诉讼”的立法框架，引起了与会学者的广泛关注。现在许多行政法学界的权威专家都很怀念那次会议，认为那次会议为行政法学开拓了一个新境界。

　　相对人、听证会与 一个中心两个基本点

　　当时年轻的熊文钊思想大胆，敢说敢为，常常冒出一些非常新颖的说法。

　　熊文钊是1985级的研究生，现在担任浙江工商大学校长的胡建淼当时是1986级的研究生。熊文钊当时没恋爱，胡建淼来自上海，到北京后也是“单身汉”，两人一见如故，晚上经常在一起整几瓶啤酒一袋花生米，在宿舍里闲吹胡侃。两人都觉得，当时行政法学的专业术语太少，大白话太多，应该创造一些术语。有一次，胡建淼提出“行政主体相对的一方”应该怎么说，熊文钊说：“那就叫相对人吧。”从此，两人的学术论文中开始出现“相对人”这个概念，渐渐被通用。“后来从外国的翻译资料中也发现了‘相对人’的术语，但当时国内是我们提出来的，提出时也没看到外国的翻译资料。”

　　后来，全国人大行政立法研究组在罗豪才、应松年的领导下，先后为《行政诉讼法》《行政监察法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》的制定提出了重要的立法框架及专家试拟稿，熊文钊都进入了专家咨询组。1989年4月，在北京平谷金海湖畔的一个宾馆召开了关于《行政处罚法》草案的专家研讨会。研讨会的一个焦点是，要不要把“听证制度”写入《行政处罚法》，如何写。当时“听证制度”在中国完全是个新鲜事物，从没写进过法律条文。写是应该写，但如果写得太多，许多专家担心在全国人大常委会讨论时会引起较大的争议，反而延缓了这一制度的立法。包括熊文钊在内的一些专家提出，在中国建立听证制度非常必要，与其写得太多引起争议被搁置，不如就先将听证制度确立下来，待以后再进一步完善。人大法工委最后采纳了这一建议，就在第42条、第43条写了几行字，送到常委会讨论，果然顺利通过了。从此，“听证制度”在中国落地生根。

　　在1988年太原召开的行政法学年会上，熊文钊还提出，我们国家有“一个中心两个基本点”，其实行政法学也应该有“一个中心两个基本点”。“一个中心”就是“国家核心价值赋予的行政职能”，“两个基本点”，一是“授予政府权力”，一是“控制权力滥用”。当时不少专家认为行政法学就是研究“控制政府权力”，不包括“授予政府权力”。但后来越来越多的专家接受了熊文钊的观点，并提出“平衡理论”。熊文钊的“两个基本点”，其实就是讲行政权力的平衡问题，权力的授予和控制必须平衡，才能保证行政的安全、有效，减少行政风险，提高行政效率。

　　减少“副职”观点 屡遭“封杀”

　　2006、2007年来，熊文钊对“大部门制”的研究成果屡见报端，但有一个耐人寻味的现象，就是他在《望》新闻周刊上提出减少“副职”的问题之后，有多家中央和地方的报纸杂志记者和编辑来采访或来约稿，熊文钊总要提到行政机关应减少“副职”。他说，根据1982年颁布的《国务院组织法》的规定，国务院各部应设正职一人，副职二至四人；各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。可实际情况是，副职大大超编，例如国家发改委，副主任达到12个，严重超过法定职数。

　　当时编辑记者们都觉得这个观点很重要，可最后发表出来的文章，这一观点总是被删掉。编辑记者们解释说，老总说这个观点太敏感，红笔“框”下去了。熊文钊很执着，坚称：国家有法律规定，政府要依法行政，这有什么敏感的？

　　后来在十七大报告中，明确提出“减少领导职数”，熊文钊笑着对那些编辑记者说：“你看，你们当初要是报道了多好！”

　　遏制部门利益膨胀的“最佳”办法

　　近年来，熊文钊对国家行政机关部门利益膨胀的问题进行了深入研究，他提出：“大部门制”改革是遏制部门利益膨胀的“最佳”办法。

　　2005年，国家经贸委研究撤销审批项目，在各部门研究来研究去，结果谁都不愿意撤销自己部门的审批项目。后来向熊文钊等专家咨询，专家们提出撤销方案，然后在经贸委的办公会上通过，这一工作才得以顺利进行。还有一年，科技部在各部门征求立法草案的意见，也是争论来争论去，最后也是按专家意见通过。这其实都是部门利益在作祟。

　　我国的部门利益膨胀，首先表现在“部门立法”上。许多国家法律法规是由相关部门起草，在起草时往往追求部门利益最大化，将部门权力扩张法定化，而偏离了整体的国家政策方针和公共利益，例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等方面。

　　其次，部门利益集团化、个人化、违法化。郑筱萸案件中反映出行政腐败、官商勾结、利益同盟等现象，而这些现象并非个别。有些为了部门利益公然违法，例如交通部门居然让2004年通过的《公路法》中开征燃油税的规定搁浅至今。

　　再次，对公共财政奢侈浪费。我国每年用于公车、公款吃喝以及公务出国的费用已高达几千亿元。国家审计署审计长李金华在2004年度中央部门预算执行审计结果报告中就指出，1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元……

　　部门利益膨胀是权力的属性使然。阿克顿说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”孟德斯鸠也曾说过，行使权力的人总是会行使到法律的边界为止。我们总是对于权力保持良好的预期和渴望，以为掌权者一定会奉公执法、一心为民。事实上，我们不能对权力抱有一丝一毫的幻想，特别是在制度的设计和规范的建构上必须清醒地认识到权力的腐化性、自私自利性。而“大部门制”改革，是将许多部门“连锅端”，可能是遏制部门利益膨胀的“最佳”办法。

　　在熊文钊的“大部门制”前瞻中，提出了“大部门制”的通盘规划和分步实施的整体方案，国土建设部=区划+规划+建设+国土资源等；大农业部=农业+粮食+林业；大交通部=交通+铁道+航空+公路+水运+邮政等。对于现在的调整方案，将公务员当作人力资源要素、社会保障职能仍然没能整合以及铁道部没有被合并到交通部等问题，熊文钊说，这还是部门利益在作怪，但他相信，迟早会有整合的那一天。