极端灾害后重建需要新规则

　　本报记者 廉颖婷

　　汶川震后的第9天，灾后重建被正式提上日程。

　　5月21日，在国务院总理温家宝主持并召开的国务院常务会议上，他强调，要尽快组织专门力量研究制定灾后重建规划和具体实施方案。

　　“四川汶川大地震造成的区域灾难是毁灭性的，因此灾后恢复重建提出的挑战也必将是前所未有的。几百万受灾群众生活设施、大面积城镇公共基础设施和多行业工农业生产设施的恢复重建，不但复杂、严重而且是紧迫的，平常的政府程序和商业运作规则不能满足需要，这就提出制定和适用极端自然灾害的灾后重建新规则问题。”《突发事件应对法》起草组专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授对四川汶川大地震灾后重建的法律问题向本报发表了见解。

　　“三法”的不足

　　据了解，目前我国关于应对地震灾害的制度框架由“三法两案”构成。

　　“三法”，指1995年4月1日起施行的一部行政性法规《破坏性地震应急条例》；1997年《中华人民共和国防震减灾法》；2007年11月1日实施的《突发事件应对法》。

　　“两案”指国家行政机关两个应急预备方案，即2006年1月8日国务院发布的《突发公共事件总体应急预案》和2006年1月12日施行的《国家地震应急预案》。

　　其中《防震减灾法》和《突发事件应对法》，设立专门章节规定了灾后重建的制度。

　　“灾后重建立法的意义，在于把灾后重建纳入应急制度框架，要求灾后重建实行与平时建设不同的制度。因此国家应急制度形成了防灾、抗灾和灾后重建的完整体系，推进了国家应急制度的现代化。”于安说，但是突发事件具有不确定性，政府和社会的应对能力也在发生变化，目前这些制度安排还存在缺陷，尚不足以有效解决目前抗震救灾的重建问题。

　　在灾后重建的法律问题上，于安认为，“1997年制定的《防震减灾法》的问题是后天不足，没有反映我国政府和社会的现有应急能力，更没有反映我国十年来经济社会结构的巨大变化。它的重心是防灾和抗灾，灾后重建只是原则性的表述，而且没有实行灾难分级的制度。所以由于它的落伍性和滞后性无法在当前的灾后重建中发挥规范和调节作用。”

　　2007年公布并实施的《突发事件应对法》，则由于其先天不足，在目前灾后重建的作用也将是非常有限的，因为“它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律。”于安说。

　　根据该法第3条和第69条的规定，国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件，原则上应当按照紧急状态法处理。

　　“这样一来，在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下，对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。”

　　值得注意的是，5月22日下午，十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议上，全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出：要“研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规，增强针对性和可操作性。”这也是中国最高立法机构首次提出拟修改《突发事件应对法》。