乡镇自管洛水中学并非孤例

　　体制探因：乡镇自管洛水中学并非孤例

　　在需要调查垮塌原因的学校名单中，还有什邡市红白镇小学、都江堰市聚源中学、都江堰向峨中学等10数所学校，且大多数都是乡镇小学。

　　“学校垮塌的原因肯定是多方面的，有特大地震的天灾原因，也有部分是管理体制造成的。”26日下午6点，什邡市规划和建设局局长文光斗对记者表示，在建设系统工作了20年，这次大面积的学校垮塌让他反思颇多。

　　1988年，我国颁布了建筑工程抗震设防分类标准，规定房屋的抗震烈度在7度。而1988年以前校舍建设，没有抗震标准的规定，而此次垮塌的房屋，有大量建筑于1988年以前。

　　“此次垮塌的房屋，95%建筑于1995年以前，其中又有50%建筑于上世纪80年代。”教育厅基建处戴姓处长表示。

　　即使建造于1988年之后的房屋，由于此次地震的烈度太大，按照我国建筑抗震设防分类标准的规定，抗震级别为7级烈度，而此次地震的震中烈度达到11级，重灾区烈度全部超过7级，因此，现有校舍无法抵御如此高烈度地震。

　　“而且学校校舍有它的特殊性，一般走廊很长，跨度大，且窗户多。这样的建筑抗震性确实比一般房屋差，容易垮塌。”文光斗先从建筑特殊性的角度解释了校舍垮塌较多的原因。

　　“但是，”他的话锋一转，“也有很多体制原因导致学校垮塌，尤其是乡镇学校垮塌严重。”

　　文光斗所指的制度是指在1980年代中后期到2003年之前的十多年中，实施“县乡共管、以镇为主”的管理方式，把乡镇学校归给乡镇自管，造成了长期经费不足、管理缺位的问题。

　　在那段时期内，县级的建设局和教育局只对县城的建筑和学校负责。在更广袤的乡村城镇，这些专业部门的事权完全下放给乡镇级的政府，使得这些学校被屏蔽在专业部门的监管视线之外。

　　当时最大的问题是资金问题。

　　1985年开始，全国各地普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡(镇)财政收入由国家预算资金，预算外资金和自筹资金组成”。

　　由于预算内资金和预算外资金的来源有限，且要受上级财政的监督，自筹资金已成为乡镇收入中越来越重要的部分。1986年中国农业财政的预算内收入为44.2亿，乡镇自筹资金为27.3亿元，到1992年，预算内收入为89.6亿元，乡镇自筹资金则高达141.8亿元，远远超出预算内收入。

　　在这样的财政体系之下，国家财政对于义务教育的拨款时有缺口，需要各级政府补足缺口。“乡镇政府要用钱的地方太多了，自筹又困难，能够提供学校建设的配套资金肯定不足。”文光斗说。

　　除此之外，乡镇政府缺乏建设和监管方面的专业人才也成为一个重大问题。

　　“乡镇政府的说法就是，(学校)我来建，你们拿去用。建完他们就什么都不管了。”什邡市教育局计审科王姓科长说。

　　长达10多年的资金和管理失位，使得这些垮塌学校甚至无法找到一些基本资料，如设计图纸等。

　　砖混结构：危险的建设标准

　　“把事权下放到乡镇，将必然带来降低建设和设计标准的结果。”文光斗说。

　　建设厅出具的汶川地震校舍垮塌分析报告中指出，乡镇学校大量采取砖混结构，而且是外廊式的大开间，大窗口，而且房屋建横墙间距较大，楼层盖板多为预制板，因此抗侧移能力较弱。

　　据成都地区建筑师刘家琨向记者介绍，他看到灾区校舍主要有四种结构：框架式、框架+预制板的装配式、砖混式、砖木式。但并不是砖混结构的房子一定会塌，关键还是要看具体设计和施工控制情况。

　　“相比较而言，砖混结构成本也就是相当于框架结构的2/3。”厦门市建设与管理局副局长林树枝曾在灾后直言不讳。

　　北川县某镇小学参与过校舍建设工程招标工作的丘姓老师对记者表示，很多农村中小学校舍采用的普遍是砖混结构，这样做的目的是为了降低成本和加快建设速度，“学校在向地方的建设规划部门和教育部门立项建设校舍的时候，规划方案考虑的是建筑的规模和质量，才可能从地方的众多项目中获批，这样的项目又一定是要有高成本来支撑的。”

　　而批下来的钱和报上去的规划之间的建设成本上就差的比较多。建设的过程中就不得不想着办法来节省成本，砖混结构无疑是比较经济的选择。

　　“从校园扩建的工程立项到最后地方教育局批准建设，拿到款项，是一个漫长的过程，长则一两年。

　　这样学校面对扩张的压力，就促使施工过程提速。采取砖混结构也更为快捷。

　　记者获得的建设厅报告中还提出，有些施工质量控制环节的问题，也造成校舍抗震级别降低。“构造柱、圈梁、墙体、拉结墙的位置，砂浆和混凝土的强度”等环节可能存在问题。

　　“相比起日本等对于地震更有经验的国家，我觉得在这次汶川地震之后，我们应该相应提高校舍的抗震标准，在兼顾学校需要大开间、多玻璃窗的特点的同时，保证学生的安全。”文光斗建议说，“修订标准是当务之急。”

　　与此同时，住房和城乡建设部部长姜伟新也在地震两天后的新闻发布会上提出，随着技术、经济和测量水平的提高，房屋抗震标准也要进行相应的修订。

　　教育主管部门也有相关表态。发言人王旭明介绍，有关部门将制定提高学校校舍建设的标准和抗震标准。制定新的标准基本原则是必须所有新的校舍建设标准必须要高于当地一般民用建筑的建设标准。学校建设是地震灾区恢复重建的重点，要优先做好规划。同时今后所有新建学校必须严格按新的标准建设，对没有达到新标准要求的校舍要尽快采取抗震加固的措施。

　　“教育部已经明确提出要求，要求全国教育系统要进行排查，重点是灾区和地震易发的地，凡是达不到安全标准要求的，属于危房的，要坚决停止使用。”王旭明说。

　　关于危房的改建，建设厅出具的汶川地震分析报告中也提及，我国2001年对1989年建筑抗震标准进行了修订，但有些校舍未按现行规范进行加固。

　　记者从省教育厅了解到，2001年-2005年，教育部会同有关部门启动了校舍二期危改工程，此后，2006年-2007年，启动了新一轮的校舍危房改造工程。

　　到目前为止，整个四川省还有100多万平方米的校舍危房。而在2006年危改工程启动之前，四川校舍危房的面积也是100多万平方米。四川省教育厅对此的解释是一部分是新增危房，一部分是D级危房，没有改造必要。

　　“正常情况下，每年新增危房的面积在2%-3%左右都是正常的，2006、2007年两年，四川连续遭遇特大洪水，尤其是达州地区，因此，新增危房数量比较多。”戴处长表示。

　　其次，是D级危房。“校舍危房分四个等级，A/B级校舍可以正常使用，C级校舍要观察使用，D级危房校舍不能使用，现在账面上有大量D级危房，但是据我了解，这些危房几乎已经没有还在使用中的，只是挂在账面上没有核销。”戴处长说。

　　此外还有一个因素是农村布局调整，一些村小被闲置。

　　2006、2007两年，四川校舍危房改造资金约10亿，其中每年中央下发3亿，省财政配套2亿。市州一级没有强制配套资金，根据各个地方的财力自行掌握，比如成都市财政，就有配套资金，而汶川则没有。

　　危房改造资金下发的流程是：根据测算办法，在2001-2005年二期改造中已经改造多少危房，一共有多少校舍，还剩下多少危房，由市州自己报，省厅批复。

　　“2006年的改造标准是400元/平方米，2008年已经调整到500/平方米。”戴处长表示。

　　凡是校舍建筑物鉴定为D级危房的一律停止使用，鉴定为C级危房的，要在加固改造、确保安全的前提下才能使用。

　　“一般情况下，如果没有危房迹象，也不可能去主动加固，还是需要建设时高标准严要求。”文光斗说。

　　五福镇富新二小遇难学生黄青峰的母亲陈玉，也毕业自该小学。据陈玉回忆，这栋三层教学楼只用了两个多月就完工，开始上课了。“刚搬进去的时候，老师就告诉我们不要在楼上蹦跳。”黄青峰曾这样对母亲说。