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从北京到汉旺：财政拨款与灾情赛跑

http://www.sina.com.cn 2008年06月04日14:03 中国新闻周刊

　　“现在主要是抢险应急的阶段，没有多少时间让你按部就班地依常规的程序来做。所以应急预案的主要的方式就是先调拨资金，到一个阶段基本结束以后，再对灾情进行比较详细的评估，并对前段时间调拨资金的数量和内容进行重新确认和核定”

　　★本刊记者/孙冉见习记者/杨正莲(发自发自成都绵竹北京)

　　5月30日，四川省绵竹市汉旺镇东方汽轮厂的工厂里，汉旺镇财政所长邹敏倚在垒起的大包上打盹。大包里都是各地捐赠的衣服，味道不太好闻。

　　这里如今是汉旺镇的抗震救灾物资配送中心，汉旺镇临时财政所就在不远的帐篷里。看到有人进来，邹敏警惕地一骨碌翻起身。这个中年妇女背着一只棕色挎包，手里还捏着大把的单据。没人会想到，这个不起眼的挎包里装的就是全镇人的救命钱。

　　地震后，汉旺镇政府的楼倒了，80多名公务员死17人，另有7个躺在医院里。财政所本来4个干部，地震带走了 2个人。如今，就剩下所长邹敏和会计李传伟。

　　钱领回来时，棕色挎包塞得鼓鼓的，邹敏每隔一会儿就打开数数，总担心会少几捆

　　5月12日，14：28以后，汉旺镇财政所里的所有财产和重要票据都埋在废墟下。

　　地震那天，镇政府的工作人员正在开会，很多人没跑出来，邹敏跑出来了，但被砖头伤了头部，简单包扎后，她就开始抢救伤员，并组织发放救灾物。

　　震后三天，所有通信中断，无电无水无气，靠社会力量送来的食物只够分给老百姓。

　　一直到18日，所有人都在忙着救人。邹敏和解放军一起在废墟上挖人，觉也没得睡，吃矿泉水泡方便面。

　　后来财政拨款到了，据邹敏说是绵竹市长给汉旺镇划拨了660万财政资金，暂存在绵竹财政局。

　　此时绵竹市内也呈瘫痪状态，银行大楼都倒了。邹敏只能将现金背回来，但她又不敢一次性都领回来。每次领钱都要交报告，并需要经过6人依次审查：汉旺镇书记、绵竹市长、绵竹指挥部负责人、绵竹市财政局局长、最后是邹敏和会计李传伟的红手印。

　　18日，她和会计及司机去到绵竹财政局，背回来3万。钱用塑料布一包就塞在了她的棕色挎包里。

　　邹敏先去买了基本的办公用品，“必须先恢复工作，救灾工作才能继续”。剩下一点钱她拿去给前来救灾的消防官兵的伙食费用。

　　20日，她又去领了20万，需要买保险柜，而且是两个，一个装财政资金，一个装民政资金。此外还需要买电脑，打印机、复印机。此前，因为大量东西需要打印，她不得不一次次跑绵竹财政局。

　　省下的钱她大部分要给百姓买防雨布。因为所有汉旺人都无家可归，帐篷远远不够，有了防雨布就能搭个最简易的屋蓬。

　　防雨布已经从两三块一米飞涨到了十五六块一米，而且四川已经买不到了，得到广东进货，光买防雨布，邹敏就陆续花了上百万。

　　22日，领取11万，用来买防雨布。

　　23日，领取20万，还是用来买防雨布。

　　直到26日，她才领了1万，用来给东汽这边所有前来支援的人员开火做饭，这是他们地震两周后头一次吃上热饭。

　　27日，领取40万，用来建筑挡土墙——为了抵挡山洪而造的一种保护措施。

　　28日，领取20万，依然用来买防雨布。

　　30日，领取30万，用来恢复汉旺镇的天然气。

　　上述内容密密麻麻记录在邹敏的账本上。正面是财政资金，背后则是民政资金。

　　震后，绵竹市民政局陆续给了邹敏1830万元，用于死亡家属每人5000元抚慰金的发放，以及灾民每人每天1 0元补助和一斤成品粮的保障。

　　把钱领回来的时候，邹敏的棕色挎包塞得鼓鼓的，每隔一会儿她就打开数下捆数，总担心会少几捆。

　　为避免夜长梦多，她总是领了钱就立即用来购置必需品，剩下的钱她会放到保险柜里。有人24小时在旁边值班。帐篷外有解放军把守。

　　19日，她用一天的时间发放完所有抚慰金，并通过各乡财政员交到每户灾民手中，签字画押。

　　邹敏的棕色挎包里塞满了各种票据，“虽然现在是特殊时期，也得把记账制度建立起来。”她说。前几天因为还没有票据，她还打了一堆白条，全部放在信封里，没有时间去补。

　　每天，邹敏要和无数人打交道，解放军、老百姓、商贩、政府。她每天签账单到手软。

　　同事戏称，邹敏的包就是流动的政府金库。一个普通的农村妇女，包里装着使汉旺死城恢复运转的动力。

　　绵竹市:财政局职工们干了一辈子财政，从未经手过现金，但这次他们经常要清点几千万现钞

　　地震刚刚发生后，绵竹财政局局长周毅驱车到汉旺镇，发现汉旺的房屋尽毁。他立即赶到成都向四川省政府汇报，此时已无人接待。他又赶到四川省财政厅，向几位厅长汇报。之后他火速赶回绵竹带领所有职工下去救人。

　　仅凭人抬手挖，财政局就救活16人，此时已是13日早晨8点。周毅感到救援离不开资金，他想调动绵竹财政局的财政资金，但绵竹所有银行都关门，想拿都拿不出来。最后几经周折，他向绵竹唯一还能运转的金融机构农村信用社求助，借了485万。

　　钱在离绵竹最近的德阳市，财政局几位领导跟随运钞车把钱押了回来。那时还住在帐蓬里，几大箱现钞就这么放在里面，门口4个荷枪实弹的武警守在帐篷外。到了夜间，确定无人再来领款，就把赈灾金放到武装部的武器库保管。

　　财政局的职工们干了一辈子财政，从未经手过现金。但这次他们经常要清点几千万现钞。

　　所幸的是绵竹治安并未出现问题。

　　首批急救款迅速交给包括汉旺在内的受灾20个乡镇，平均每个乡镇拨款25万。每个乡镇都均由财政所几个主要负责人直接过来拿钱。这些钱主要用来做两件事：确保搜救人员救人，和购买急需的救灾物资。

　　5月14日，四川省财政厅的赈灾款陆续到达绵竹市财政局账户，第一笔金额为4000万；16日，到账金额30 90万；这批钱用完之后，17日绵竹财政局又向四川省财政厅要求拨款3000万。周毅很清楚地记得，下午4点他打的电话，晚上8点钱就到账了。到账的钱是6401万，远超他的申请数额。

　　24日，绵竹市财政局的本地财政系统恢复正常后，周毅又立刻从市国库申请调拨了2000万。

　　震后至28日，绵竹这个县级市的财政局，累计收到四川省财政厅拨款28笔，共计金额3.3亿；社会捐款(兄弟省市和社会捐款)近1000万。

　　周毅已经分不清这些钱是中央拨款还是省里拨款，他只知道这些钱是从上面来的。

　　周毅将收到的赈灾款使用顺序列在本子上，依轻重缓急分为7件：

　　首先是解决灾民吃饭的问题，要保证没有一个灾民是挨饿，这是第一位的；

　　其次是防疫和救治伤员，由于资金到位组织也到位，截至5月30日，绵竹市基本上没有出现疫情；

　　第三，确保老百姓有遮风挡雨的简易住处。绵竹市共有灾民有55万，由于该项资金目前仍然不足，少部分灾民到3 0日为止，还住不上简易帐篷；

　　第四，恢复基础设施建设，包括通水、电、气和道路等；

　　第五，做好抢收抢种工作，确保农村恢复生产；

　　第六，确保国家救灾政策的落实，灾民每日的粮食供应和死者家属的补助金要到位；

　　第七，是保障两万外来支援人员的后勤支出，其中部队有15000多人，其他包括医疗队和志愿者将近有5000 人。

　　绵竹市财政款的发放，则由民政局、卫生局等具体负责开展工作的相关机构，以及各灾区乡镇的财政所负责人提出需求，只要打报告经过领导审核，赈灾款可随时拨付。

　　面对大量赈灾资金，绵竹市发出了《关于切实加强抗震救灾资金使用管理的通知》。表示若有滥用赈灾资金者，决不姑息。

　　23日，绵竹市财政局组成督察组进行了一次检查，走遍每一个乡镇和相关单位。检查后没有发现违纪现象，但是手续不健全的现象存在。

　　四川省：第一个消息传来仅仅几分钟，第二个指示随即而至，再追加民事安置5个亿

　　5月12日地震后仅1小时，四川省财政厅启动应急预案。

　　13日凌晨2：00，四川省财政厅下达救灾款拨付令，人民银行金库已处于24小时随时拨付的状态。

　　13日凌晨2：00，四川省财政厅下达救灾款拨付令，人民银行金库需24小时随时待命。

　　凌晨4：00，绵阳、德阳、阿坝和都江堰四个重灾区收到第一笔应急资金，总计4.5亿。

　　凌晨5：00，第二笔1.6亿元专项资金被划拨到了雅安、广元等10多个非重灾区。

　　首批财政抗震救灾款的调拨是根据初步掌握的灾情状况安排的。重灾区最多，绵阳、德阳、阿坝各1亿，其他地区基本上为两三千万。

　　这笔钱是省级金库里的救命钱，放在金库里挺多，可是真正划拨下去，只是杯水车薪。

　　13日凌晨，地震后已经12小时。救援部队在不断突进，时间分秒流失，救命钱，在与时间赛跑。

　　“各地受灾信息一份份报来，但具体受损情况并不完全清楚，为了应急，我们立即按照抗震指挥部的要求，根据伤亡情况，以及对重灾区的情况估算给出前几笔钱。”四川省财政厅王一宏副厅长对《中国新闻周刊》说，“第一天调拨资金的用途我们只规定用于应急抢险，具体由一线灾区的指挥部根据当地情况安排使用，事后向我们报告。”

　　13日凌晨稍后，财政厅得到消息，财政部已经决定财政补助5个亿，民政安置2个亿。

　　第一个消息传来仅仅几分钟，第二个指示随即而至。

　　再追加民政救灾专项安置5个亿。

　　正式通知要稍晚一点。13日白天，中央财政部的救急钱及时到账——累计金额12亿。

　　这笔赈灾款由四川省财政厅与民政厅共同管理和分配。财政厅负责调度资金，民政厅负责安排规划。然后按照程序审批后下达。

　　截至5月29日中午12：00，四川省财政厅共收到中央财政的专项资金45.33亿元，各类捐款19.11亿元。

　　各级财政向灾区拨出的赈灾款为60.95亿元，其中省财政厅调拨45.13亿元，市县财政调拨15.82亿元。

　　财政厅的抗震救灾快速拨款机制一直运转到现在，从省金库到市金库到县金库，资金到账时间只需要两小时。平时按正常程序走，调拨转账，大概需要一天。

　　财政厅的钱拨下去后，按照财政体制分级管理的原则，监管责任自然而然落到了当地政府部门。

　　为了保障资金合理使用，财政厅每天和受灾地区的财政部门保持专线联系，关注资金使用动态。

　　四川省财政厅表示，将选择适当时机，与审计、监督部门一道对救灾资金的使用情况进行彻底的检查。

　　每天中午12点和下午3点、6点，所有的数据必须集中统计一次，然后汇总到四川省政府，最迟到每晚6点半，每日救灾资金使用情况就已经汇总到救灾总指挥部。

　　王一宏副厅长说，“现在主要是抢险应急的阶段，这个阶段的主要特点就是时间紧，任务急，没有多少时间让你按部就班地按照常规的程序来做。所以应急预案的主要方式就是先调拨资金，然后到一个阶段基本结束以后，再对灾情进行比较详细的评估，并对前段时间调拨资金的数量和内容进行重新确认和核定。这之后，才真正能够明确前一阶段对那个地区应该给多少钱，什么钱。我们现在刚刚进入评估的阶段。多退少补，不该给的钱坚决不给。”

　　目前四川省财政厅正在评估，地震对四川财政的影响，一个初步的静态的预测是，地方财政收入将减少100亿左右，相当于全省财政一个月的收入。为了拿出财政资金救灾，省级机关和非灾区的行政费用已经在开始大幅度压缩，至少减少1 0%。王一宏副厅长说。诸如一些不必要的会议、一般性的考察培训、购置车辆等费用都取消了。“我们必须勒紧裤腰带生活了，先紧着救命。”

　　而绵竹市财政局的周毅和同事们的初步估计是，仅绵竹市损失就达到1367亿。

　　中国人民银行开启“绿色通道”，两小时内拨款就可以到达灾区用款单位专门账户

　　2008年5月12日下午16时，财政部办公楼6楼会议室，正在召开财政部党组会议的财政部党组书记、部长谢旭人被通知随国务院总理温家宝赶赴四川地震灾区。一个半小时后，部长谢旭人搭乘总理专机从北京出发。财政部的抗震救灾工作正式启动。

　　5月12日22时30分，财政部党组副书记、副部长廖晓军主持召开部长办公会议，决定启动财政一级应急预案，成立财政应急保障政策协调小组。

　　“急事急办，特事特办”的工作原则，是廖晓军主持召开的这个部长办公会议的一项重要内容，也是财政应急保障预案的核心原则。

　　根据该原则，此次抗震救灾拨款流程打破常规，财政部国库司见到用钱单位的拨款申请单后，立即通知中国人民银行开启“绿色通道”，两个小时之内拨款就可以到达灾区用款单位专门账户。与常态下的拨款流程需要各级审查，“十天半个月才能到账”的速度相比，此次拨款速度堪与人的生命极限竞争。

　　拨款速度提升的背后，是手续简化和灵活处理。据悉，在这次抗震救灾财政拨款的过程中，只要见到用款单位处长及以上级别领导签字的拨款申请单，财政部国库司就可以安排拨款。而一般情况下，往往需要对方部长级别的领导签字才有效。

　　与此同时，拨款审批监管程序与平时无异。财政部表示，为加强资金安全管理，事前、事中、事后都对每笔款项的流程保持密切跟踪。此外，财政部还于5月22日发出紧急通知，要求各级财政部门加强抗震救灾资金物资监管。而日前审计署进驻四川省民政厅等单位审计救灾款物的举措，对于财政系统的资金监管无疑也有借鉴意义。

　　5月12日晚，财政部紧急下拨四川地震救灾第一笔资金7亿元。其中，经四川省财政厅和国务院抗震救灾总指挥部紧急评估协商之后，综合财力补助资金5亿元划归四川省财政厅账户做应急使用，统筹用于各方面抢险救灾工作。民政部申请下拨中央自然灾害生活补助资金2亿元，用于受灾群众紧急转移安置，经国务院抗震救灾总指挥部批准之后，财政部国库司当日划拨了第一笔用于生活补助的抗震救灾资金2亿元。

　　截至6月1日12时，各级政府共投入抗震救灾资金226.09亿元，其中中央财政投入182.98亿元，地方财政投入43.11亿元。这些资金主要用于灾区生活补助、医疗救助、卫生应急防疫、特大防汛、小型病险水库除险加固、教育救灾、广播电视系统受损设备修复、基础设施抢修等抗震救灾的各个方面，财政部在此过程中则需要与国务院抗震救灾总指挥部工作组所有小组协调合作。

　　有专家估计，整个灾后重建资金可能在2000亿至3000亿元之间

　　《中国新闻周刊》从财政部获知，抗震救灾工作开展伊始，财政部相关部门就已经开始研究支持灾后重建的财政政策措施，对于可预见的支出则尽早安排、及时拨付。随着抗震救灾工作进入第二阶段，谢旭人在5月16日下午回到北京之后，根据灾民数量和受灾程度等各项对于地震灾害的总体评估，财政部提议安排250亿元加大抗震救灾资金投入。

　　财政部新闻处处长吕志胜表示，财政部曾经主动向国务院提议中央财政今年安排700亿元建立灾后恢复重建基金。

　　已经公开的报道显示，在5月20日举行的“中国经济50人论坛”内部紧急会议上，与会专家鉴于汶川地震和唐山地震之间的制度背景之不同，认为处在市场经济背景下的汶川地震初期抢救阶段主要由政府负担，而一年之后的建设阶段将逐步转向政府与市场机制相结合。有专家估计，整个灾后重建资金可能在2000亿至3000亿元之间。

　　资料显示，1976年7月28日发生的7.8级唐山地震直接经济损失54亿元，国家拨款43亿元，当年中国的 GDP较1975年2997.3亿元GDP负增长1.6%。

　　经过30多年的发展，2007年中国财政收入达51304亿元，2008年4月10日国家统计局初步核实，2 007年GDP现价总量为249530亿元，大约是唐山大地震前1975年GDP的83倍。 ★

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