谁是小煤矿发展过快的推手

　　《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”就是说，矿产资源所有权既不归私人、村集体行使，也不归乡镇、地方政府行使。

　　因此，私人和乡镇煤矿固然可以不把矿产资源的保护性开发当一回事，可以一边挖一边糟蹋，地方政府亦缺乏对矿产资源应承担的保护和管理积极性，而是能卖则卖，能让则让，能早换钱就早换钱。

　　根据《矿产资源法》和山西省制定的有关条例，煤矿实行转包、租赁、托管、联营等，均需省一级主管部门甚至省政府批准。但仍然无法杜绝有的地方政府和企业以引资、承包、托管、改制、联营等方式，与民营企业、外省甚至外资企业签订煤矿协议，转让煤炭资源和矿业开采权和企业股权。

　　2002年6月，山西柳林县决定面向社会，转让全县最大的国有煤炭企业——“兴无煤矿”的国有股股权。县领导将其称为“一个划时代的创举”。“兴无煤矿”的转让底价确定为6800万元，由于竞标激烈，最后以8000万元的价格转让给一家民营企业。当年，柳林县其他4家国有煤矿也全部进行了国有股权转让，转让收入5.67亿元。

　　山西历史上第二批温州煤商是在2002年后入晋的。随着煤炭市场逐步复苏，以及全球能源危机，电荒、煤荒困扰全国，煤炭行业的平均利润率远远高于社会平均利润率，大量温州商人把商业经营的兴趣转移到了山西煤炭。

　　山西以煤为主要产业的县，本来都是“吃饭财政”，自顾不暇，哪儿有钱来投资煤矿？而来自大型国有煤矿的财政收入，当地县政府也没资格参与分成，因此只能鼓励民营企业搞小型煤矿、租赁经营地方国有煤矿，以此来增加财政收入，缓解县级财政困难。这是造成私挖滥采久禁不绝的一个重要原因。

　　2003年前，山西98%的煤矿能力在9万吨/年以下。经过3次大的关井压产，资源整合，大大压缩了煤矿个数。接二连三的一压再压，很多投资者认为煤矿的生存发展空间越来越小，又加之投资较大，为尽快收回投资，遂“今天能产不管明天”，产多少算多少，卖多少算多少，不管隐患大小，不顾回采率高低。

　　原山西忻州市委副书记杨增武说：“现在每个矿都是超能力生产。煤是分层的，应该保护好，先采煤层气，再一层层挖煤。现在是挖上一层煤，下一层就破坏了。现在说山西的煤炭储量还有50年，保护好了，可能会翻一番。”

　　2005年7月7日，国务院研究室工交司司长陈全生，在中国矿业联合会主办的中国民营矿业发展高层论坛上说，小煤矿之所以频频出问题，是因为目前的产权制度安排不合理，国家应当将矿产权通过评估等手段卖给矿主，明晰其归属。

　　他认为，现在矿产的所有权名义上是全民所有，但是，企业通过购买开采权，实际上拥有了矿产品的所有权。这样，企业的开采权成为矿产品的所有权，全民对矿产的所有权被空置。把矿产权当作使用权低价出卖，不仅仅是小煤矿产生高额利润的原因，也造成了资源型的国民资产严重流失。

　　朝令夕改的煤炭资源整合

　　2005年8月，胡锦涛总书记视察山西后，在回去的飞机上，询问国家发改委官员：煤炭行业能不能可持续发展？你们先研究一下山西。

　　经过将近一年的调研后，2006年6月16日，国家发改委拿出了《关于山西能源建设的指导意见》。其中提到： “通过建立煤炭开采综合补偿机制、完善资源型企业税费制度，理顺中央和地方、政府和企业的利益分配关系，构建符合社会主义市场经济体制的能源经济政策体系。”

　　在这之前，2004年1月，山西省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，第一次提出了对全省煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则。

　　当年4月30日，临汾隰县梁家河煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡36人。梁家河煤矿是一家地方国有煤矿，但被私人层层承包。临汾市原有500多座小煤矿，当时的山西省长张宝顺说：“这些小煤矿都可能进行过两三次转包了，矿主在他承包的一两年之内要尽量多挖煤，掠夺式开采，就造成了对资源的破坏严重，对安全生产投入很少，安全事故频发。所以，要从根本上治理煤矿安全，就要解决小煤矿过多和矿主对自己煤矿利益的真正的关切问题。”

　　“4·30”事故后，山西省政府责令临汾市开展“煤炭采矿权有偿使用”试点，只要是规定范围内的煤矿，都得缴纳煤炭资源有偿使用价款，煤矿的开采权则统统由集体转让给了个人。

　　张宝顺省长认为：“只要经营者和矿主对这块资源明确拥有开采权，他就要进行综合规划，把这一片资源尽量地开采干净，实现他长期利益的最大化。为了做到这一点，他就要投入相应的资金，进行设备技术的改造，他就要关心这个煤矿的安全，尽量不出事故。”

　　2006年2月，山西省政府搞了个187号文：《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，从政府法令上规范了临汾等地的试点做法。

　　2006年4月，国家安监总局、国土资源部等11部门联合下发了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》，规定：2007年年末，山西、内蒙古和陕西经整合形成的矿井规模不得低于30万吨／年。

　　2006年8月18日，山西省煤炭行业的首批新采矿许可证开始发放，政府向采矿权所有者收取采矿权使用费和采矿权价款。国有大型煤矿历史负担重，交不起采矿权价款，政府允许它们把采矿权价款转为国有投资资本金。

　　山西财经大学研究行政法和矿产资源法的博士王小萍认为：“整合会遇到很多法律问题。2004年整合9万吨以下小煤矿时，政府说9万吨以上的矿是合法的，业主也取得了采矿权证，他还要投入资金改造。时隔两年，又说30万吨以下的都要整合了，这涉及一个信赖保护原则问题。政府决定的事，我信赖你，应该得到你的保护，现在你擅自改变了，我所遭受的损失，应该得到政府的赔偿。”

　　2004年山西整合9万吨煤矿时，就有学者提出这个问题，也有的小煤矿得到赔偿了，但数额较低。当时温州炒煤团所控制的煤矿大多在6万吨/年之内。据称，浙江省曾因这一政策而与山西省政府交涉。

　　除了煤炭之外，目前国内的其他矿产资源整合尚未开始进行。王小萍说：“山西省两年之内，就从整合9万吨煤矿到整合30万吨煤矿，其间涉及许多法律问题。”王小萍认为，到2010年前，山西30万吨以下煤矿的资源整合都会处于僵持阶段。由于国营煤矿煤价受到控制，国有企业自顾不暇，让他们买矿也吃力。

　　据悉，煤炭资源有偿使用制度改革方案，目前已由发改委、国土资源部和财政部达成一致意见。“十一五”期间，将可能在全国全面实行矿产资源有偿开采制度。

　　从2006年开始，山西省财政也才渐渐开始恢复元气，一是售卖资源开采权，中央政府没再抽一分钱，全部归还给了山西，据说大概有6000亿元；二是煤价上涨，省里每年多收入150亿元。

　　学者孔祥毅说：“山西的财政问题，我喊了20年了。一是收入高度集中，主要依赖煤炭，竭泽而渔；二是支出高度分散，不全部由财政厅支配。比如你挖煤挖坏了林，林业厅要求补多少钱；挖坏了地，农业厅要求补多少钱；挖坏了水，水利厅也要求补多少钱，等等。只要财政上一有钱，各个厅局都伸手来要。”

　　据一位知情人士说：山西煤价统一上涨多收的150亿元还没到手，各厅、局长们便都来要了，气得分管副省长一拍桌子：“分赃的问题，今天会议上不讨论！”

　　而最早试点“煤炭采矿权有偿使用”的临汾市，似乎并没有因试点而减少安全事故的发生。仅2007年，临汾市就先后发生3起重特大事故。2007年12月5日发生的洪洞特大矿难，直接导致市长李天太被免职。接替他工作的夏振贵副市长(后任临汾市委书记)，经过一个多月的调查，得出结论：临汾煤矿安全事故多发原因是多方面的，而首要原因就是，“ 临汾大部分煤矿是民营的，少数矿主受高额利润的驱动，对安全重视不够，投入不够。”

　　洪洞特大矿难发生后，临汾境内的所有小煤窑关闭，至今尚未开禁。这是政府在安全方面的惯用做法：一有矿难，全省小煤矿都关闭。由于未来预期不明确，即使企业买到了采矿权，能不能开采还是政府说了算。所以一有允许生产的机会，煤老板只好快马加鞭，先把最容易开采的部分采出来再说。

　　2008年春节前，南方电网告急，据称主要原因是国内电煤供应紧张，相对严格受限不许提价的电价，价格高昂。今年上半年，中国电煤价格攀升了大约50%，但和国际煤价相比，还有很大距离。

　　5月30日，国务院发出通知，要求做好停产整顿小煤矿的复产验收工作，并督促较大煤矿努力增加煤炭生产，以确保煤炭供应充足，缓解煤价涨势。6月19日，国家发改委决定对电煤价格实施临时干预。山西省委、省政府立即责成地方煤炭运销系统电煤供应价格坚决按照6月19日的结算价格执行。外电评论：“电煤限价令标志着中国推进能源价格市场化的目标遭受挫折。”

　　但是，传统的计划控制手段，最终遭到市场报复。国家发改委下发电煤限价令一月后，全国电煤价格反而上涨22% 。原因在于国有大矿的出厂价虽受到严格控制，而一些监管不到的小煤矿的价格却水涨船更高。国家发改委于是在7月份下达了第二道限价令，但仍然在计划控制的老套路上原地跑步。

　　2008年8月，来自山西省煤炭工业局的消息称：该省煤炭企业兼并重组规划方案和实施意见已经拟就，今后两到三年，该省将通过大型煤炭企业兼并重组中小煤矿，形成大企业办矿体制。

　　矿难频发的临汾市，又一次充当了打头阵的角色。2008年4月，临汾市政府宣布对全境煤矿重新进行整合。按照市政府的最新规定，从2008年起3年内，临汾市30万吨/年以下规模的中小煤矿(占全市煤矿总数的70%)都要被大型国有煤炭企业收购、控股、租赁或托管。

　　为何在此次临汾市煤炭体制改革中，整合主体必须是国有大型煤炭集团？临汾市煤炭工业局有关负责人回答：目的是为了增强国家对煤炭产业的控制能力。来源：南风窗